I OW 298/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomościami postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Wrocławia jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. Wojewoda Dolnośląski złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Wrocławia – jako starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej – w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomościami położonymi w gminie m. Wrocław, w obrębie P., oznaczonymi ewidencyjnie jako działki o numerach: [...] dla której Sąd Rejonowy dla Wrocławia - Krzyków IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, że pismem z dnia 9 lutego 2017r. Prezydent Wrocławia, powołując się na przepis art. 65 § 1 K.p.a., przekazał przedmiotowy wniosek Wojewodzie Dolnośląskiemu – do załatwienia zgodnie z kompetencjami. Uzasadniając przekazanie wniosku, Prezydent Wrocławia wskazał, że w przedmiotowej sprawie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o wygaszenie trwałego zarządu, który na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. tj. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.) – stwierdza decyzją Wojewoda Dolnośląski. Następnie, organ przekazujący wniosek przywołał przepisy regulujące kwestię ustanawiania trwałego zarządu nieruchomościami nabytymi na cele budowy dróg oraz właściwość wojewody do ustanawiania trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosty w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Wskazał ponadto, że wprawdzie art. 20 ust. 4 ustawy określa właściwość organu do ustanowienia trwałego zarządu do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa, w związku z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to przepis ten należy odnieść do skutków tej decyzji w zakresie przedmiotowego wniosku. Wojewoda Dolnośląski nie podzielił argumentacji przedstawionej przez Prezydenta Wrocławia uznając, że przekazanie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie miało uzasadnionych podstaw. Wojewoda wyjaśnił, że wskazana wyżej nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] dla odcinka Obwodnicy Wrocławia w województwie dolnośląskim oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...]. Wskazano, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), wojewoda stwierdzał w drodze decyzji otrzymanie z mocy prawa przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w trwały zarząd nieruchomości nabytych przez nią na własność Skarbu Państwa na cele budowy dróg, z dniem ich nabycia. Wojewoda podał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd co do przedmiotowej nieruchomości wskazał, iż wyszczególnione wyżej działki zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa w ramach realizacji projektu unijnego "Budowa Autostradowej Obwodnicy Wrocławia [...]", są zbędne do prowadzenia statutowej działalności GDDKiA, usytuowane są poza zasadniczym pasem drogowym i są zbędne do celów transportu krajowego. W dalszej części wnioskujący przedstawił szczegółową listę warunków, które muszą zostać spełnione przez przejmującego nieruchomość, w związku z nabyciem nieruchomości w ramach projektu unijnego. Wojewoda stwierdził, że przepisy ustawy nie statuują podstaw wydania decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu do nieruchomości przysługującego zarządowi dróg krajowych – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z uwagi na to, iż stała się zbędna na cel uzasadniający ustanowienie trwałego zarządu. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, wedle ustawy, wojewoda jedynie stwierdza, w drodze decyzji, ustanowienie trwałego zarządu, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, w przypadkach wskazanych w art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 20 ust. 4 ustawy). W ocenie Wojewody ze wskazanych przepisów ustawy nie sposób wywodzić, na zasadzie analogii, podstaw wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu, jak i stwierdzenia, iż to wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu w warunkach opisanych we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale III ustawy stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego wobec braku w ustawie stosownej regulacji prawnej w przedstawionym zakresie, podstaw prawnych, zasad i wskazania organów właściwych w sprawach wygaśnięcia trwałego zarządu należy upatrywać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. tj. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Wedle art. 46 ust. 1 tej ustawy, trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Organem właściwym do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jest - zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami - starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że w niniejszym przypadku opisana nieruchomość objęta trwałym zarządem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stanowi własność Skarbu Państwa. W konsekwencji – w ocenie organu – stwierdzić należy, że organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu w odniesieniu do tej nieruchomości jest Prezydent Wrocławia – jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Wojewoda podkreślił, że sprawy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Przykładowo wskazano, że w podobnych przedmiotowo sprawach rozpatrywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie zakwestionowano właściwości starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu), jako organu umocowanego do rozstrzygnięcia sprawy wygaśnięcia trwałego zarządu, w pierwszej instancji. Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 65/14. W świetle powyższego, w przekonaniu Wojewody Dolnośląskiego, niniejszy spór winien zostać rozstrzygnięty poprzez wskazanie Prezydenta Wrocławia, jako właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2017 r. o wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomościami położonymi w gminie m. Wrocław opisanymi szczegółowo na wstępie wniosku. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Wrocławia wniósł o rozstrzygnięcie niniejszego sporu poprzez wskazanie Wojewody Dolnośląskiego, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że trwały zarząd powstał z mocy prawa, a jego źródłem są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. art. 20 ust. 3, na mocy którego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad otrzymuje z mocy prawa nieodpłatnie w trwały zarząd nieruchomości nabyte przez nią na własność Skarbu Państwa na cele budowy dróg, z dniem ich nabycia. Zdaniem Prezydenta Wrocławia wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, ukształtowany przepisami szczególnymi w/w ustawy tryb nabycia trwałego zarządu przez imiennie wskazany tymi przepisami podmiot, tj. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na jednoznacznie wskazany cel, tj. budowę dróg jest trybem szczególnym wobec przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że ustanowienie trwałego zarządu powstałego w tym trybie, zgodnie z przepisem art. 20 ust. 4 specustawy drogowej stwierdza w drodze decyzji Wojewoda. Tryb ten ma zastosowanie do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a fakt nabycia trwałego zarządu wymaga stwierdzenia decyzją Wojewody. Natomiast przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w art. 17 w sposób generalny regulują kwestię nabywania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa. Nabycie trwałego zarządu stosownie do trybu art. 17 ust. 3 ustawy przez jednostki organizacyjne następuje z mocy prawa i nie jest wymagane wydanie żadnej decyzji administracyjnej potwierdzającej to nabycie. Ponadto Prezydent podkreślił, że nabycie trwałego zarządu w tym trybie implikuje obowiązek uiszczania opłat rocznych. Oznacza to konieczność wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej – decyzja ta dotyczy tylko wymiaru opłat, a nie okoliczności nabycia trwałego zarządu. Mimo niewydawania decyzji odnośnie nabycia trwałego zarządu na podstawie art. 17, wygaśnięcie zarządu – właśnie w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami – wymaga wydania decyzji. Podstawę prawną do wydanie takiej decyzji stanowi art. 46 ust. 1 ustawy. W świetle powyższego - w ocenie Prezydenta - przyjęcie przez ustawodawcę odrębnych regulacji zawartych w przepisach szczególnych tzw. specustawy drogowej odnośnie szczególnego trybu, w którym następuje wyposażenie w trwały zarząd nieodpłatnie imiennie wskazanej jednostki organizacyjnej – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – z obowiązkiem potwierdzenia tego faktu decyzją administracyjną przez inny organ niż wynikający z przepisów ogólnych ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. Wojewodę, jednoznacznie wskazuje na zamiar odmiennego od zasad ogólnych uregulowania kompetencji organu w zakresie trwałego zarządu w sytuacji, gdy nabycie dokonywane jest przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na cele budowy dróg, a przedmiot trwałego zarządu został określony w decyzji lokalizacyjnej również wydanej przez Wojewodę . Dodatkowo mając na względzie przede wszystkim regulacje specustawy drogowej, w której to przepisach znajduje się w tym przypadku źródło powstania trwałego zarządu, w ocenie Prezydenta, samo wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu nie powinno powodować wygaśnięcia tego prawa w sytuacji, gdy nieruchomość objęta wnioskiem o wygaszenie trwałego zarządu nadal pozostanie wskazana w decyzji lokalizacyjnej Wojewody jako nieruchomość znajdująca się w liniach rozgraniczających inwestycję o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...]. W ocenie Prezydenta dopiero utrata własności przez Skarb Państwa mogłaby pozwolić na skuteczne wygaszenie przez Wojewodę trwałego zarządu. W kontekście powyższych twierdzeń - zdaniem Prezydenta Wrocławia - ustawodawca wprowadzając w specustawie drogowej przepisy szczególne, w tym dotyczące trwałego zarządu, dokonał kompletnej regulacji powyższego prawa. Prezydent wskazał, że ustawodawca przyjął, iż nieruchomości objęte decyzją lokalizacyjną są niezbędne dla prawidłowej realizacji zamierzenia inwestycyjnego i jedynie w decyzji zmieniającej decyzję lokalizacyjną można dokonać korekty obszaru objętego inwestycją, a w konsekwencji ograniczyć wielkość gruntów, na których ustanowiono trwały zarząd. W tej sytuacji, według Prezydenta Wrocławia - postępowanie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe, ponieważ obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu ustanowionego bezpośrednio na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość w znaczeniu przewidzianym w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetrecyjnym, który powstał pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Miasta Wrocławia na tle rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2017 r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomościami położonymi w gminie m. Wrocław. Wskazać należy, że na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych powstaje z mocy prawa trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do nieruchomości nabytych na własność Skarbu Państwa na cele budowy dróg krajowych. Ustanowienie trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych stwierdza w drodze decyzji wojewoda, o czym stanowi art. 20 ust. 4 ustawy. Taka sytuacja nie ma miejsca gdy nieruchomość zostaje nabyta przez GDDKiA na wniosek właściciela, jako część nieruchomości, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, ze względu na nabycie innej części tej nieruchomości pod drogę, a więc w trybie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W odniesieniu do nabytych przez Generalną Dyrekcję na rzecz Skarbu Państwa w tym trybie nieruchomości, położonych poza pasem drogowym, ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera odrębnych regulacji. Odnosi się to też do nieruchomości zamiennych nabywanych w trybie art. 13 ust. 2 ustawy drogowej. Oznacza to, że z racji odesłania zawartego w art. 23 ustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.). Przepisy te stosuje się wprost. Przepis art. 17 ust. 1 u.g.n. stanowi, że państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości – na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa, a samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej – na własność lub w użytkowanie wieczyste odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1 i 2, uzyskują do nabytych nieruchomości trwały zarząd z mocy prawa z dniem ich nabycia (ust. 3). Natomiast stosownie do art. 46 ust. 1 i 2 pkt 6 u.g.n. trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Wskazać należy, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, w świetle przywołanych przepisów, wojewoda jedynie stwierdza, w drodze decyzji, ustanowienie trwałego zarządu, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, w przypadkach wskazanych w art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy – zob. art. 20 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy te nie określają zaś organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu, co jest wszak odrębną sprawą od ustanowienia tego zarządu. Skoro zatem brak jest regulacji szczególnej w tym zakresie w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to – jak wskazano – należy stosować na mocy jej art. 23 przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jest zaś, zgodnie z art. 4 pkt 9 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Nie istnieje w tym świetle luka prawna, która wymagałaby usunięcia przez rozszerzającą wykładnię art. 20 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wobec tego w niniejszej sprawie, jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 stycznia 2017 r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd przedmiotowymi nieruchomościami uznać należy Prezydenta Miasta Wrocławia – jako starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.