I OW 303/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Miasta Wrocławia – jako Starostą wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej w przedmiocie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 stycznia 2017 r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Wrocławia, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia - jako starostą wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, przez wskazanie Prezydenta Wrocławia jako właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 stycznia 2017 r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomościami położonymi w gminie m. Wrocław, w obrębie Połanowice, oznaczonymi ewidencyjnie jako działki o numerach: [...] Jak wskazano w uzasadnieniu wniosku, pismem z dnia 9 lutego 2017 r. ([...]) Prezydent Wrocławia, powołując się na przepis art. 65 § 1 Kpa, przekazał przedmiotowy wniosek Wojewodzie Dolnośląskiemu - do załatwienia zgodnie z kompetencjami. Uzasadniając przekazanie wniosku, Prezydent Wrocławia wskazał, że w przedmiotowej sprawie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła o wygaszenie trwałego zarządu, który na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "ustawą" lub "specustawą drogową") - stwierdza decyzją Wojewoda Dolnośląski. Następnie, organ przekazujący wniosek przywołał przepisy regulujące kwestię ustanawiania trwałego zarządu nieruchomościami nabytymi, na cele budowy dróg oraz właściwość wojewody do ustanawiania trwałego zarządu - w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosty w - odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Wskazał ponadto, że przedmiotowe działki objęte zostały decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 kwietnia 2003 r. [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-8 dla odcinka Obwodnicy Wrocławia w województwie dolnośląskim oraz decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 5 sierpnia 2003 r. Nr [...]. Zdaniem Prezydenta Wrocławia, skoro wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i wydania decyzji stwierdzającej ustanowienie trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, to ten sam organ jest właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu. Wojewoda Dolnośląski nie podzielił argumentacji przedstawionej przez Prezydenta Wrocławia, uznając, że przekazanie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie miało uzasadnionych podstaw. Zaznaczył, że skutkuje to powstaniem negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy organem administracji rządowej – Wojewodą Dolnośląskim, a organem jednostki samorządu terytorialnego – Prezydentem Wrocławia (wykonującym zadania starosty z zakresu administracji rządowej) co do rozpatrzenia wskazanego wniosku o wydanie decyzji w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu. W pierwszej kolejności organ wnioskujący wyjaśnił, że istotnie wskazane wyżej nieruchomości znajdują się w liniach rozgraniczających inwestycję zrealizowaną na podstawie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 kwietnia 2003 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-8 dla odcinka Obwodnicy Wrocławia w województwie dolnośląskim oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 5 sierpnia 2003 r. Nr [...]. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 220, poz. 1601 ze zm.), wojewoda stwierdza w drodze decyzji otrzymanie z mocy prawa przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w trwały zarząd nieruchomości nabytych przez nią na własność Skarbu Państwa na cele budowy dróg, z dniem ich nabycia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc we wniosku o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd co do przedmiotowych nieruchomości wskazał, że wskazane wyżej działki zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa w ramach realizacji projektu unijnego "Budowa Autostradowej Obwodnicy Wrocławia A-8" nr [...], są zbędne do prowadzenia statutowej działalności GDDKiA oraz – jako - usytuowane poza zasadniczym pasem drogowym są zbędne do celów transportu krajowego. W dalszej części wnioskujący przedstawił szczegółową listę warunków, które muszą zostać spełnione przez przejmującego nieruchomość, w związku z jej nabyciem w ramach projektu unijnego. Zdaniem Wojewody, przepisy ustawy nie statuują podstaw wydania decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu do nieruchomości przysługującego zarządowi dróg krajowych — Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z uwagi na to, iż stały się one zbędne na cel uzasadniający ustanowienie trwałego zarządu. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, wedle ustawy, wojewoda zaś jedynie stwierdza, w drodze decyzji, ustanowienie trwałego zarządu, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, w przypadkach wskazanych w art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy (art. 20 ust. 4 ustawy). Ze wskazanych przepisów ustawy nie sposób przy tym wywodzić, na zasadzie analogii, podstaw wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu jak i stwierdzenia, iż to wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu w warunkach opisanych we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2017 r. Zgodnie z art. 23 ustawy, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale III ustawy, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, wobec braku w ustawie stosownej regulacji prawnej w przedstawionym zakresie, zasad i wskazania organów właściwych w sprawach wygaśnięcia trwałego zarządu należy upatrywać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Wedle art. 46 ust. 1 tej ustawy, trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wdania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Organem właściwym do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jest, zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W niniejszym przypadku opisane nieruchomości objęte trwałym zarządem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stanowiły własność Skarbu Państwa. W konsekwencji, zdaniem wnioskodawcy, organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu w odniesieniu do tych nieruchomości był Prezydent Wrocławia - jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wojewoda podkreślił, że sprawy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wskazał, że w podobnych przedmiotowo sprawach, rozpatrywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (zob. wyrok z dnia 25 wrześnią 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 392/15, LEX nr 1936248) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zob. wyrok z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 415/15, LEX nr 2042580) nie zakwestionowano właściwości starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) jako organu umocowanego do rozstrzygnięcia sprawy wygaśnięcia trwałego zarządu, w pierwszej instancji. Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt I OW 65/14). W świetle powyższego, wnioskodawca uznał za niezbędne rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny powstałego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Prezydenta Wrocławia, wykonującego zadania administracji rządowej jako właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Z kolei Prezydent Wrocławia wnosił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia jako starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej przez wskazanie Wojewody Dolnośląskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia powyższego wniosku. Twierdził bowiem, że trwały zarząd powstał w tym przypadku z mocy prawa bo jego źródłem były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 20 ust. 3), na mocy którego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad otrzymała nieodpłatnie w trwały zarząd nieruchomości nabytych na własność Skarbu Państwa na cele budowy dróg. Zdaniem uczestnika postępowania, ukształtowany przepisami szczególnymi ww. ustawy tryb nabycia trwałego zarządu przez imiennie wskazany tymi przepisami podmiot, tj, Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na jednoznacznie wskazany cel, tj. budowę dróg stanowił tryb szczególny wobec przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustanowienie trwałego zarządu powstałego w tym trybie, zgodnie z przepisem art. 20 ust. 4 specustawy drogowej, stwierdza bowiem w drodze decyzji Wojewoda. Tryb ten ma zastosowanie do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a fakt nabycia trwałego zarządu wymaga stwierdzenia decyzją Wojewody. Natomiast przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w art. 17 w sposób generalny regulują kwestię nabywania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa. Nabycie trwałego zarządu, stosownie do trybu art. 17 ust. 3 ustawy, przez jednostki organizacyjne następuje zaś z mocy prawa nie jest w tym wypadku wymagane wydanie żadnej decyzji administracyjnej potwierdzającej to nabycie. Ponadto, nabycie trwałego zarządu w tym trybie implikuje obowiązek uiszczania opłat rocznych. Oznacza to jednak konieczność wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej a nie decyzji o nabyciu trwałego zarządu. Mimo niewydawania decyzji odnośnie nabycia trwałego zarządu na podstawie art. 17, wygaśnięcie zarządu - właśnie w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami - wymaga wydania decyzji. Podstawę prawną do wydanie takiej decyzji stanowi art. 46 ust. 1 ustawy. W świetle powyższego, w ocenie Prezydenta Wrocławia, przyjęcie przez ustawodawcę odrębnych regulacji zawartych w przepisach szczególnych tzw. specustawy drogowej odnośnie szczególnego trybu, w którym następuje wyposażenie w trwały zarząd nieodpłatnie imiennie wskazanej jednostki organizacyjnej – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – z obowiązkiem potwierdzenia tego faktu decyzją administracyjną przez inny organ niż wynikający z przepisów ogólnych ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. Wojewodę, jednoznacznie wskazuje więc na zamiar odmiennego od zasad ogólnych uregulowania kompetencji organu w zakresie trwałego zarządu w sytuacji, gdy nabycie dokonywane jest przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad na cele budowy dróg, a przedmiot trwałego zarządu został określony w decyzji lokalizacyjnej również wydanej przez Wojewodę . Dodatkowo, mając na względzie przede wszystkim regulacje specustawy drogowej, w której to przepisach znajduje się w tym przypadku źródło powstania trwałego zarządu, w ocenie Prezydenta Wrocławia, samo wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu nie powinno powodować wygaśnięcia tego prawa w sytuacji, gdy nieruchomość objęta wnioskiem o wygaszenie trwałego zarządu nadal pozostanie wskazana w decyzji lokalizacyjnej Wojewody jako nieruchomość znajdująca się w liniach rozgraniczających inwestycję o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-8. W ocenie Prezydenta, dopiero zatem utrata własności przez Skarb Państwa mogłaby pozwolić na skuteczne wygaszenie przez Wojewodę trwałego zarządu. W kontekście powyższych twierdzeń - zdaniem Prezydenta Wrocławia – ustawodawca, wprowadzając w specustawie drogowej przepisy szczególne, w tym dotyczące trwałego zarządu, dokonał kompletnej regulacji powyższego prawa. Brak przepisu o wygaszeniu trwałego zarządu nie jest luką w prawie, tylko wynika z przyjętego przez ustawodawcę założenia racjonalności postępowania jednostek i organów biorących udział w procesie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej. Ustawodawca przyjął, że nieruchomości objęte decyzją lokalizacyjną są niezbędne dla prawidłowej realizacji zamierzenia inwestycyjnego i jedynie w decyzji zmieniającej decyzję lokalizacyjną można dokonać korekty obszaru objętego inwestycją, a w konsekwencji ograniczyć wielkość gruntów, na których ustanowiono trwały zarząd. W tej sytuacji, w ocenie Prezydenta Wrocławia postępowanie powinno być istocie umorzone jako bezprzedmiotowe, ponieważ obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu ustanowionego bezpośrednio na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie przy tym z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór kompetencyjny, w znaczeniu przewidzianym w art. 4 p.p.s.a., należy przy tym rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem o kompetencyjnym, który powstał pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Miasta Wrocławia wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej na tle rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomościami położonymi w gminie m. Wrocław a oznaczonymi jako działki o numerach: [...] Wskazać należy, że na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z mocy prawa powstaje trwały zarząd do nieruchomości nabytych na własność Skarbu Państwa na cele budowy dróg krajowych. Ustanowienie trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych stwierdza w drodze decyzji wojewoda, o czym stanowi art. 20 ust. 4 ustawy. W odniesieniu do nabytych przez Generalną Dyrekcję na rzecz Skarbu Państwa w tym trybie nieruchomości, położonych poza pasem drogowym, ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera odrębnych regulacji. Odnosi się to też do nieruchomości zamiennych nabywanych w trybie art. 13 ust. 2 specustawy drogowej. Oznacza to, że z racji odesłania, zawartego w art. 23 specustawy drogowej, w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.). Przepisy te stosuje się wprost. Przepis art. 17 ust. 1 u.g.n. stanowi, że państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości – na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa, a samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej – na własność lub w użytkowanie wieczyste odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1 i 2, uzyskują do nabytych nieruchomości trwały zarząd z mocy prawa z dniem ich nabycia (ust. 3). Natomiast stosownie do art. 46 ust. 1 i 2 pkt 6 u.g.n., trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Wskazać należy, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, w świetle przywołanych przepisów, wojewoda jedynie stwierdza, w drodze decyzji, ustanowienie trwałego zarządu, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, w przypadkach wskazanych w art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy – zob. art. 20 ust. 4 specustawy drogowej. Przepisy te nie określają zaś organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu, co jest wszak odrębną sprawą od ustanowienia tego zarządu. Skoro zatem brak jest regulacji szczególnej w tym zakresie w specustawie drogowej, to – jak wskazano – należy stosować na mocy jej art. 23 przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jest zaś, zgodnie z art. 4 pkt 9 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Nie istnieje zatem - w tym świetle - luka prawna, która wymagałaby usunięcia przez rozszerzającą wykładnię art. 20 ust. 4 specustawy drogowej. Wobec tego w niniejszej sprawie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 stycznia 2017 r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd przedmiotowymi nieruchomościami uznać należy Prezydenta Miasta Wrocławia – jako starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.