I OW 306/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody D. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą D. a Prezydentem W. jako starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Generalnej Dyrekcji [...] z dnia [...] stycznia 2017r. o wygaszenie trwałego zarządu nieruchomościami p o s t a n a w i a: wskazać Prezydenta W. jako organ właściwy w sprawie. Wojewoda D. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą D. a Prezydentem W. – jako starostą wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora [...] o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomościami. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017r. – działająca z upoważnienia Generalnego Dyrektora[...] – Zastępca Dyrektora Oddziału we W., wystąpiła do Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomościami położonymi w gminie m. W., w obrębie[...] , oznaczonymi ewidencyjnie jako działki: nr [...] o powierzchni[...] ha, nr [...] o powierzchni[...] ha, nr [...] o powierzchni[...] ha, nr [...] o powierzchni[...] ha, nr [...] o powierzchni[...] ha, nr [...] o powierzchni[...] ha, nr [...] o powierzchni[...] ha, nr [...] o powierzchni[...] ha, nr [...] o powierzchni[...] ha, nr [...] o powierzchni[...] ha, nr [...] o powierzchni[...] ha, nr [...] o powierzchni[...] ha, nr [...] o powierzchni[...] ha, nr [...] o powierzchni[...] ha, dla których Sąd Rejonowy dla W. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] . Dalej w uzasadnieniu wniosku podano, iż pismem z dnia[...] lutego 2017r. Prezydent W. przekazał przedmiotowy wniosek Wojewodzie D. do załatwienia zgodnie z kompetencjami. Prezydent W. wskazał, że w przedmiotowej sprawie Generalna Dyrekcja [...] wniosła o wygaszenie trwałego zarządu, który na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017r. poz. 1496), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "specustawa", stwierdza decyzją Wojewoda D. Jednocześnie organ przekazujący wniosek przywołał przepisy regulujące kwestię ustanawiania trwałego zarządu nieruchomościami nabytymi na cele budowy dróg oraz właściwość wojewody do ustanawiania trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosty w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Wskazał ponadto, że przedmiotowe działki objęte zostały decyzją Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2003r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] dla odcinka Obwodnicy W. w województwie d. oraz decyzją Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. Nr[...] . Zdaniem Prezydenta W., skoro wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i wydania decyzji stwierdzającej ustanowienie trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, to ten sam organ jest właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu. Wojewoda D. zaznaczył następnie, że nie podziela argumentacji przedstawionej przez Prezydenta W. uznając, że przekazanie wniosku Generalnego Dyrektora [...] nie miało uzasadnionych podstaw. Wyjaśnił, że Generalny Dyrektor [...] , wnosząc we wniosku z dnia [...] stycznia 2017r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd co do przedmiotowej nieruchomości wskazał, że ww. działki zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa w ramach realizacji projektu unijnego "Budowa Autostradowej Obwodnicy W. [...]" nr [...] i są zbędne do prowadzenia statutowej działalności Generalnej Dyrekcji [...] , usytuowane są poza zasadniczym pasem drogowym i jednocześnie są zbędne do celów transportu krajowego. Wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podkreślił, że przepisy specustawy nie statuują podstaw wydania decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu do nieruchomości przysługującego zarządowi dróg krajowych – Generalnej Dyrekcji [...] z uwagi na to, iż stała się zbędna na cel uzasadniający ustanowienie trwałego zarządu. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, wedle art. 20 ust. 4 specustawy, wojewoda jedynie stwierdza, w drodze decyzji, ustanowienie trwałego zarządu, w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, w przypadkach wskazanych w art. 20 ust. 1 i ust. 2 specustawy. W ocenie organu stopnia wojewódzkiego ze wskazanych przepisów specustawy nie sposób wywodzić na zasadzie analogii podstaw wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu, jak i stwierdzenia, iż to wojewoda jest organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu w warunkach opisanych we wniosku Generalnego Dyrektora [...] z dnia [...] stycznia 2017r. Wobec braku w specustawie stosownej regulacji prawnej – zdaniem Wojewody D. – stosownie do art. 23 specustawy podstaw prawnych, zasad i wskazania organów właściwych w sprawach wygaśnięcia trwałego zarządu należy upatrywać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.". Wojewoda wyjaśnił, że wedle art. 46 ust. 1 u.g.n., trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Organem właściwym do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jest – zgodnie z art. 4 pkt 9 u.g.n. – starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Jak dalej wyjaśnił Wojewoda D. w okolicznościach sprawy opisana nieruchomość objęta trwałym zarządem Generalnej Dyrekcji [...] stanowi własność Skarbu Państwa. W konsekwencji organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu w odniesieniu do tej nieruchomości jest Prezydent W. jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Organ dodał jednocześnie, że sprawy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu z wniosku Generalnej Dyrekcji [...] były już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych i nie zakwestionowano w nich właściwości starosty (prezydenta miasta) jako organu umocowanego w pierwszej instancji do rozstrzygnięcia sprawy wygaśnięcia trwałego zarządu. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent W. wniósł o wskazanie Wojewody D. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora [...] z dnia [...] stycznia 2017r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomościami położonymi w gminie Wrocław szczegółowo opisanymi we wniosku o rozstrzygnięcie sporu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że trwały zarząd powstał z mocy prawa, a jego źródłem są przepisy specustawy, tj. art. 20 ust. 3. Zdaniem Prezydenta W. ukształtowany przepisami szczególnymi specustawy tryb nabycia trwałego zarządu przez imiennie wskazany tymi przepisami podmiot, tj. Generalną Dyrekcję [...] na jednoznacznie wskazany cel, tj. budowę dróg, jest trybem szczególnym wobec przepisów u.g.n. Ustanowienie trwałego zarządu powstałego w tym trybie, zgodnie z art. 20 ust. 4 specustawy stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Tryb ten ma zastosowanie do Generalnej Dyrekcji[...] , a fakt nabycia trwałego zarządu wymaga stwierdzenia decyzją wojewody. Dalej w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego wskazano, że przepis art. 17 u.g.n. w sposób generalny reguluje kwestię nabywania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa. Nabycie trwałego zarządu stosownie do trybu art. 17 ust. 3 u.g.n. przez jednostki organizacyjne następuje z mocy prawa i nie jest wymagane wydanie żadnej decyzji administracyjnej potwierdzającej to nabycie. Ponadto nabycie trwałego zarządu w tym trybie implikuje obowiązek uiszczania opłat rocznych. Oznacza to konieczność wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej – decyzja ta dotyczy tylko wymiaru opłat, a nie okoliczności nabycia trwałego zarządu. Mimo niewydawania decyzji odnośnie nabycia trwałego zarządu na podstawie art. 17 u.g.n., wygaśnięcie zarządu w świetle u.g.n. wymaga wydania decyzji. Podstawę prawną do wydania takiej decyzji stanowi art. 46 ust. 1 u.g.n. W świetle powyższego – w ocenie Prezydenta – przyjęcie przez ustawodawcę odrębnych regulacji zawartych w przepisach szczególnych specustawy odnośnie szczególnego trybu, w którym następuje wyposażenie w trwały zarząd nieodpłatnie imiennie wskazanej jednostki organizacyjnej – Generalnej Dyrekcji[...] – z obowiązkiem potwierdzenia tego faktu decyzją administracyjną przez inny organ niż wynikający z przepisów ogólnych u.g.n., tj. wojewodę, jednoznacznie wskazują na zamiar odmiennego od zasad ogólnych uregulowania kompetencji organu w zakresie trwałego zarządu w sytuacji, gdy nabycie dokonywane jest przez Generalną Dyrekcję [...] na cele budowy dróg, a przedmiot trwałego zarządu został określony w decyzji lokalizacyjnej również wydanej przez wojewodę. Dodatkowo Prezydent W. wskazał, że mając na względzie regulacje specustawy drogowej, w której to przepisach znajduje się w tym przypadku źródło powstania trwałego zarządu, samo wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu nie powinno powodować wygaśnięcia tego prawa w sytuacji, gdy nieruchomość objęta wnioskiem o wygaszenie trwałego zarządu nadal pozostanie wskazana w decyzji lokalizacyjnej jako nieruchomość znajdująca się w liniach rozgraniczających inwestycję o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...]. W ocenie Prezydenta dopiero utrata własności przez Skarb Państwa mogłaby pozwolić na skuteczne wygaszenie przez wojewodę trwałego zarządu. Zdaniem Prezydenta W. ustawodawca, wprowadzając w specustawie drogowej przepisy szczególne, w tym dotyczące trwałego zarządu, dokonał kompletnej regulacji powyższego prawa. Brak przepisu o wygaszeniu trwałego zarządu nie jest luką w prawie, tylko wynika z przyjętego przez ustawodawcę założenia racjonalności postępowania jednostek i organów biorących udział w procesie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej. Ustawodawca przyjął, że nieruchomości objęte decyzją lokalizacyjną są niezbędne dla prawidłowej realizacji zamierzenia inwestycyjnego i jedynie w decyzji zmieniającej decyzję lokalizacyjną można dokonać korekty obszaru objętego inwestycją, a w konsekwencji ograniczyć wielkość gruntów, na których ustanowiono trwały zarząd. W tej sytuacji, w ocenie Prezydenta W. postępowanie powinno być w istocie umorzone jako bezprzedmiotowe, ponieważ obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu ustanowionego bezpośrednio na podstawie art. 20 ust. 3 specustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór w znaczeniu przewidzianym w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym, który powstał pomiędzy Wojewodą D. a Prezydentem W. na tle rozpatrzenia wniosku Generalnego Dyrektora [...] z dnia [...] stycznia 2017r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd nieruchomościami położonymi w m. W. Wskazać należy, że na podstawie przepisów specustawy powstaje z mocy prawa trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji [...] do nieruchomości nabytych na własność Skarbu Państwa na cele budowy dróg krajowych, a ustanowienie trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych stwierdza w drodze decyzji wojewoda art. 20 ust. 3 i 4 specustawy. Taka sytuacja nie ma miejsca, gdy nieruchomość zostaje nabyta przez Generalną Dyrekcję [...] wniosek właściciela, jako część nieruchomości, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, ze względu na nabycie innej części tej nieruchomości pod drogę, a więc w trybie art. 13 ust. 3 specustawy. W odniesieniu do nieruchomości nabytych w tym trybie przez Generalną Dyrekcję [...] na rzecz Skarbu Państwa, położonych poza pasem drogowym, specustawa nie zawiera odrębnych regulacji. Odnosi się to też do nieruchomości zamiennych nabywanych w trybie art. 13 ust. 2 specustawy. Powyższe oznacza, że z racji odesłania zawartego w art. 23 specustawy w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy u.g.n., które stosuje się wprost. Przepis art. 17 ust. 1 u.g.n. stanowi, że państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości – na własność lub w użytkowanie wieczyste Skarbu Państwa, a samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej – na własność lub w użytkowanie wieczyste odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1 i 2, uzyskują do nabytych nieruchomości trwały zarząd z mocy prawa z dniem ich nabycia (art. 17 ust. 3 u.g.n.). Natomiast stosownie do art. 46 ust. 1 i 2 pkt 6 u.g.n. trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, w świetle ww. przepisów, wojewoda stwierdza w drodze decyzji ustanowienie trwałego zarządu w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, w przypadkach wskazanych w art. 20 ust. 1 i ust. 2 specustawy (art. 20 ust. 4 specustawy). Przepisy te nie określają natomiast organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu, co jest wszak odrębną sprawą zarówno od lokalizacji inwestycji drogowej, jak i od ustanowienia trwałego zarządu. Skoro zatem brak jest regulacji szczególnej w tym zakresie w specustawie, to należy stosować – na mocy art. 23 specustawy – przepisy u.g.n. Organem właściwym do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jest zaś, zgodnie z art. 4 pkt 9 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Nie istnieje zatem luka prawna, która wymagałaby usunięcia przez rozszerzającą wykładnię art. 20 ust. 4 specustawy. Wobec tego w niniejszej sprawie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Generalnego Dyrektora [...] z dnia [...] stycznia 2017r. o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd przedmiotowymi nieruchomościami uznać należy Prezydenta W. – jako starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.