I OW 31/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Burmistrzem Miasta i Gminy J. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. S. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy J. jako organ właściwy w sprawie. PISMEM Z 16 LUTEGO 2026 R. KIEROWNIK FILII MIEJSKIEGO OŚRODKA POMOCY RODZINIE W P. WYSTĘPUJĄCY W IMIENIU PREZYDENTA MIASTA P. (DALEJ: "WNIOSKODAWCA"), ZŁOŻYŁ DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO WNIOSEK O ROZSTRZYGNIĘCIE SPORU O WŁAŚCIWOŚĆ Z BURMISTRZEM MIASTA I GMINY J. W PRZEDMIOCIE WSKAZANIA ORGANU WŁAŚCIWEGO DO ROZPOZNANIA WNIOSKU L. S. (DALEJ: ZAINTERESOWANEJ) W SPRAWIE SKIEROWANIA DO DOMU POMOCY SPOŁECZNEJ. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że właściwym do rozpoznania ww. wniosku jest Burmistrz Miasta i Gminy J. Zainteresowana nie posiada miejsca zamieszkania, nie zamieszkuje również w lokalu, w którym była zameldowana. Nie posiada tytułu prawnego do żadnego lokalu ani przestrzeni życiowej zdatnej do przebywania w niej. Obecnie przebywa w ZOL [...], co świadczy o tymczasowym charakterze pobytu. Tym samym zainteresowaną należy uznać za osobę bezdomną, przez co organem właściwym jest organ miejsca jej zameldowania, tj. Burmistrz Miasta i Gminy J. W odpowiedzi na wniosek Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. występujący w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy J. wskazał, że zainteresowanej nie sposób uznać za osobę bezdomną, gdyż posiada miejsce zamieszkania w P. przy ul. [...], gdzie zamieszkiwała u brata przed pobytem w szpitalu. Na terenie gminy P. zainteresowana przez wiele lat zamieszkiwała, leczyła się, pobierała świadczenia, a tym samym gmina ta stała się jej centrum życiowym z cechami stałości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zawisła sprawa administracyjna dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w postaci skierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1214, t.j. dalej: "u.p.s.") decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ właściwy dla tej osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami u.p.s. reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem właściwość miejscową gminy co do zasady ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (ust. 2a.). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Następnie zauważyć należy, że pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby u.p.s. zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 8 tej ustawy, który stanowi, że osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przepisie art. 6 pkt 8 u.p.s. przewidziano zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Z akt sprawy wynika, że zainteresowana od [...] roku do [...] r. przebywała na oddziale [...] [...], zaś od [...] r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym [...] [...] w P.. Pierwotnie mieszkała z rodzicami w P., jednakże po ich śmierci dom przejął brat i odmawia jej przyjęcia, jak i jakiekolwiek pomocy. W kontekście umieszczenia zainteresowanej w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczo [...], przypomnieć należy treść art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725), dalej - ustawa o ochronie praw lokatorów, do której to regulacji odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s. W myśl przywołanego przepisu, pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2014 r. sygn. akt I OW 106/14, 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OW 67/14, 3 września 2014 r. sygn. akt I OW 83/14). W rozpoznawanej sprawie, pobyt zainteresowanej w zakładzie opiekuńczo – leczniczym, nie może być kwalifikowany jako miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., gdyż tego typu placówka lecznicza nie jest przeznaczona do zamieszkiwania i nie może stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu, o czym wyżej wspomniano. Zakład opiekuńczo – leczniczy nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych pacjentów, zaś celem takiej placówki jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej). Pobyt osób przebywających w tego rodzaju zakładach ma zatem charakter czasowy, nawet jeśli ten pobyt jest długotrwały, gdyż jest związany wyłącznie z leczeniem. W konsekwencji uznać należy, że takie placówki nie służą celom mieszkalnym. Powołane wyżej okoliczności, świadczą o tym, że zainteresowana jest osobą bezdomną, bowiem nie zamieszkuje ona w lokalu mieszkalnym, pod adresem zameldowania na pobyt stały znajduje się pustostan, zaś do domu rodzinnego nie ma możliwości powrotu z uwagi na stanowisko jej brata, który przejął dom po rodzicach i odmawia jej przyjęcia. W myśl art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do ustalenia organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., zastosowanie znajdzie natomiast przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. Jak potwierdza przekazana dokumentacja, zainteresowana nie ma adresu zamieszkania, zaś pod adresem zameldowania na pobyt stały, nie ma możliwości zamieszkania. Wobec tego uznać należało, że organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta i Gminy J. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji