I OW 311/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty O[...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem O[...]a Powiatem C[...] w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego S[...] w Regionalnej Placówce Opiekuńczo-Terapeutycznej nr 1 w G[...] postanawia wskazać Powiat O[...] jako właściwy w sprawie. Pismem z dnia 16 listopada 2020 r. Starosta O[...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem O[...]m a Powiatem Ch[...] przez wskazanie Powiatu Ch[...] jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego dziecka – S[...]umieszczonego w Regionalnej Placówce Opiekuńczo – Terapeutycznej nr 1 w G[...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O[...] z dnia 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt: III Nsm 406/20, małoletni S[...] urodzony w dniu 23 marca 2020 r. został umieszczony w Regionalnej Placówce Opiekuńczo – Terapeutycznej nr 1 w G[...]. Pismem z dnia 4 września 2020 r. Dyrektor PCPR poinformował Powiat Ch[...] o wydaniu ww. postanowienia, wskazując, iż centrum życiowym oraz miejscem zamieszkania rodziców dziecka przed wszczęciem postępowania sądowego był Ch[...]. Małoletni urodził się także w Ch[...], gdzie zamieszkiwali jego rodzice. Właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego w związku z jego pobytem w placówce opiekuńczo – terapeutycznej winien być zatem Powiat Ch[...], a to na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 11 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r., poz. 821), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.w.r." W tym to bowiem powiecie małoletni urodził się i zamieszkiwał po urodzeniu. Dalej wskazano, iż z treścią tegoż pisma nie zgodził się Starosta Ch[...]. W piśmie z dnia 7 października 2020 r. wskazano na fakt czasowego zamieszkiwania małoletniego S[...] w O[...]. Starosta Ch[...] wskazał także, iż na powyższe winien również wskazywać fakt orzekania w sprawie małoletniego przez Sąd Rejonowy w O[...]. W tym zakresie odwołano się do treści art. 191 ust. 3 u.w.r. wskazując powiat właściwy do ponoszenia wydatków w związku z pobytem małoletniego w pieczy zastępczej. Wnioskodawca wskazał dalej, że stanowisko Starosty Ch[...] jest nieprawidłowe i wymaga orzeczenia rozstrzygającego spór o właściwość. Podkreślono, że rodzice małoletniego S[...]zamieszkiwali na terenie C[...], gdzie w okresie od dnia 17 maja 2018 r. do 11 maja 2020 r. pobierali (zgodnie z miejscem zamieszkania) świadczenia z MOPS. Także z pisma Sądu Rejonowego w O[...] z dnia 21 października 2020 r. wynika, iż przed postępowaniem zakończonym w dniu 3 sierpnia 2020 r. nie toczyły się przed tamtym sądem postępowania dotyczące rodziców małoletniego. Sąd Rejonowy w O[...] przyznał, że jego właściwość ustalona została na podstawie zawiadomienia Szpitala Klinicznego, wskazującego, że matka dziecka zamieszkuje w O[...]. Sąd ten nie weryfikował miejsca zamieszkania matki dziecka w toku postępowania, jak też miejsca zamieszkania dziecka przed wszczęciem postępowania sądowego oraz pobytem dziecka w szpitalu w K[...]. Stałego pobytu małoletniego w O[...], jak też stałego pobytu rodziców dziecka w O[...], nie potwierdza również treść pisma z dnia 21 października 2020 r. Dyrektora MOPS w O[...], z której wynika, że rodzice małoletniego nie korzystali z pomocy MOPS w O[...], a pytani o miejsce zamieszkania wskazywali jedynie na tymczasowy pobyt w O[...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono także, że zgodnie z treścią art. 191 ust. 1 u.w.r., powiat właściwy w pierwszej kolejności do poniesienia tego typu wydatków to powiat miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Miejscem zamieszkania małoletniego S[...] był teren powiatu Ch[...]. Wedle art. 25 Kodeksu cywilnego miejsce zamieszkania to miejsce, w którym osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu, a rodzice małoletniego nigdy nie mieli zamiaru stałego pobytu na terenie powiatu O[...]ego. Jeśli w ogóle zamieszkiwali na tym terenie to – jak sami wskazali podczas wywiadu przed Dyrektorem MOPS w O[...] – był to pobyt tymczasowy, krótkotrwały. Taki pobyt rodziców małoletniego (przy niewiadomej czy małoletni zamieszkiwał w ogóle kiedykolwiek wraz z rodzicami na terenie O[...]), nie może wpłynąć na zakres zastosowania art. 191 u.w.r., a mimo tego Powiat Ch[...] nie podziela ww. wykładni przepisu. W odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta Ch[...] wniósł o wskazanie Powiatu O[...]ego jako właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego S[...]w Regionalnej Placówce Opiekuńczo – Terapeutycznej nr 1 w G[...]. W uzasadnieniu zajętego w sprawie stanowiska przywołano treść art. 191 u.w.r. i wskazano, że jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Z posiadanych przez uczestnika postępowania dokumentów wynika, iż brak jest podstaw do wskazania Powiatu Ch[...] jako miejsca zamieszkania bądź zameldowania małoletniego S[...] przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Małoletni S[...] urodził się w Szpitalu Powiatowym w Ch[...] w dniu 23 marca 2020 r., a następnie w dniu 3 kwietnia 2020 r. przekazany został bezpośrednio z Oddziału Neonatologicznego Szpitala Powiatowego w Ch[...] do Kliniki Patologii Noworodka SPSK nr 1 w Z[...], celem dalszej diagnostyki i leczenia. Małoletni S[...] po urodzeniu nie zamieszkał ani nie został zameldowany w Ch[...] i nie figuruje w rejestrze mieszkańców tego miasta. Z treści pisma Ośrodka Pomocy Społecznej w Ch[...] z dnia 9 lutego 2021 r. wynika, iż rodzice ww. małoletniego odbywają od dnia 2 czerwca 2020 r. karę pozbawienia wolności. Rodzice małoletniego ostatni raz na terenie Gminy Ch[...] skorzystali z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w Ch[...] na podstawie decyzji z dnia 23 lipca 2019 r. w przedmiocie zasiłku z programu wieloletniego na miesiące VII i VIII oraz w formie specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie do wydatków mieszkaniowych. Ostatni wywiad środowiskowy przeprowadzono w dniu 9 lipca 2019 r. pod adresem: Ch[...] ul. G[...]u rodziców ojca małoletniego. Po tym czasie miejsce pobytu matki małoletniego nie jest znane, a ojciec małoletniego otrzymywał pomoc z Ośrodka Pomocy Społecznej w Ch[...] jako osoba samotnie zamieszkała pod adresem: Ch[...] ul. K[...]. Matka małoletniego w okresie od 1 lutego 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. nie pobierała żadnych świadczeń rodzinnych, świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zasiłków dla opiekuna, świadczeń wychowawczych w ramach rządowego programu Rodzina 500 Plus, programu Dobry Start, świadczeń w ramach ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ustawy o systemie oświaty oraz ustawy Prawo energetyczne. Dalej organ wskazał, iż w zakresie ustalania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków w stosunku do dziecka, które pierwszy raz zostaje umieszczone w pieczy zastępczej obowiązują trzy reguły, przy czym przejście do kolejnej reguły uzależnione jest od wykazania, że nie da się ustalić właściwości w oparciu o regułę poprzednią. Zgodnie z pierwszą regułą wydatki najpierw zobowiązany jest ponieść powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W przepisach u.w.r. brak jest definicji miejsca zamieszkania. Pojęcie to należy rozumieć zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, tj. art. 25 – 28 k.c. Przepis art. 25 k.c. stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W art. 26 k.c. wskazano, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej, Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Dalej podkreślono, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, iż rodzice małoletniego S[...] posiadali wspólne miejsce zamieszkania podczas gdy Sąd Rejonowy w O[...] ustalił swoją właściwość miejscową w sprawie III Nsm 406/20 o zawieszenie władzy rodzicielskiej G[...] i S[...]nad małoletnim S[...] na podstawie miejsca zamieszkania matki G[...] w O[...]. Dodatkowo informacje uzyskane z Ośrodka Pomocy Społecznej w Ch[...] w sprawie rodzaju świadczeń przyznanych rodzicom małoletniego wskazują, iż w dacie urodzenia dziecka jego rodzice nie posiadali wspólnego miejsca zamieszkania. Dziecko nie przebywało również stale u żadnego z rodziców, gdyż cały czas było hospitalizowane. Powiatu właściwego zgodnie z art. 191 ust. 1 u.w.r. nie można więc ustalić. Zgodnie natomiast z drugą regułą, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka/osoby usamodzielnianej, zastosowanie znajduje zasada określona w art. 191 ust. 2 u.w.r., w myśl której właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka/osoby usamodzielnianej na pobyt stały. Z informacji uzyskanej z Urzędu Miejskiego w Ch[...] wynika, iż S[...]nie figuruje w rejestrze mieszkańców gminy Ch[...]. Zgodnie z trzecią regułą, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na ostatnie miejsce zameldowania dziecka na pobyt stały w ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Postanowienia w tej sprawie wydawał Sąd Rejonowy w O[...]. Konkludując organ wskazał, iż właściwość Powiatu O[...]ego jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego S[...]umieszczonego w pieczy zastępczej winna zostać ustalona na podstawie trzeciej z powyższych reguł, stosownie do art. 191 ust. 3 u.w.r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość należących do sądów administracyjnych objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór jaki zaistniał pomiędzy Powiatem O[...]m a Powiatem Ch[...] jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej, o której mowa w art. 93 ust. 1 pkt 2 u.w.r. Trafnie wskazały organy, iż właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia powyższych wydatków określa art. 191 u.w.r. Zgodnie z treścią tegoż przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia powyższych wydatków stosuje się przepisy K.p.a. (ust. 16). Należy także zauważyć, iż przepisy u.w.r. posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania dziecka", nie definiują tego pojęcia, a to oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "k.c.". Przepis ten wskazuje, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z okoliczności badanej sprawy wynika, iż rodzice dziecka bezpośrednio przed urodzeniem dziecka nie posiadali wspólnego miejsca zamieszkania, a dodatkowo dziecko nie przebywało u żadnego z nich, bowiem po urodzeniu było cały czas hospitalizowane. W sprawie brak jest także informacji aby miejsce zamieszkania małoletniego określał sąd opiekuńczy. Powyższe oznacza, iż okoliczności sprawy uniemożliwiają wskazanie miejsca zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1 u.w.s. w związku z art. 26 § 1 i 2 k.c.). Należy także zauważyć, iż żaden z podmiotów pozostających w sporze nie wskazywał na fakt stałego zameldowania małoletniego lub jego rodziców. Tym samym także i ta okoliczność nie może determinować rozstrzygnięcia istniejącego sporu (art. 191 ust. 2 u.w.r.). Wypada zatem zgodzić się ze Starostą Ch[...], iż w badanej sprawie spór o właściwość winien zostać rozstrzygnięty w oparciu o regułę wskazaną w art. 191 ust. 3 u.w.r. Właściwy do ponoszenia wydatków będzie zatem powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W niniejszej sprawie był to Sąd Rejonowy w O[...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 191 ust. 3 u.w.r., wskazał Powiat O[...] jako właściwy w sprawie.