I OW 318/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia WSA del. Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Piotrkowie Trybunalskim a Wojewodą Łódzkim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bełchatowa z dnia [...] października 1990 r. nr [...] dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości postanawia: oddalić wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wnioskiem z dnia 13 grudnia 2013 r. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...] a Wojewodą [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku S.M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 1990 r. nr [...], orzekającej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonych jako działki o nr [...], położonych w B. w obrębie nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podało, że S.M. wnioskiem z dnia 27 stycznia 1997 r. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 1990 r. nr [...], zatwierdzającej podział działek nr [...], położonych w B. w obrębie nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez S.M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 maja 1998 r. sygn. akt I SA 450/98 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. nr [...]. Następnie, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia nr G[...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. znak [...] nr [...] z dnia [...] października 1990 r. w związku z faktem, że w skład działek objętych decyzją z [...] października 1990 r. wchodzą części nieruchomości w stosunku do których toczy się postępowanie o ich zwrot. S.M. wnioskiem z dnia 28 października 2013 r. wystąpił do Wojewody [...] o podjęcie zawieszonego postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] pismem z dnia [...] listopada 2013 r. przekazał przedmiotową sprawę, według właściwości – do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że skoro zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115 poz. 741 ze zm., dalej: u.g.n.) organem właściwym w sprawie podziału nieruchomości jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta i jest to zadanie własne gminy, to w świetle art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest samorządowe kolegium odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podało, że stosownie do treści art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra albo samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Wyjaśniło, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 116/93 (ONSA z 1994 r. Nr 3, poz. 109), wyraził pogląd, że właściwość rzeczowa organu administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji powinna być oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji mającej być przedmiotem weryfikacji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej, ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach, a następnie, na podstawie art. 17 K.p.a., określa się organ wyższego stopnia. Wskazało, że podstawą materialnoprawną decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] dnia października 1990 r. nr G. [...], orzekającej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości był art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Przepis ten stanowił, że podział nieruchomości następował na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. Podstawą tej decyzji nie był zatem powołany przez Wojewodę [...] art. 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zauważyło, że wprawdzie wejście w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami zmieniło właściwość rzeczową organów w sprawach podziału nieruchomości, to jednak zawarta w art. 233 tej ustawy regulacja określająca, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów, ma zastosowanie tylko w zakresie orzekania w sprawie podziału nieruchomości w postępowaniu zwykłym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 17812/98, LEX nr 44660 i z dnia 9 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 1296/98, LEX nr 44659). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], skoro w niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 1990 r. nr [...] zostało wszczęte pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości to organem właściwym do jego prowadzenia nadal pozostaje wojewoda, który już raz wydał decyzję w tym przedmiocie, a po jej uchyleniu, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie. Wojewoda [...] w odpowiedzi na wniosek wniósł o uznanie, że organem właściwym do załatwienia wniosku S.M. z dnia 28 października 2013 r. o podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 1990 r. nr [...] jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, że w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami przedmiotowe postępowanie było w toku, a zatem obejmuje je dyspozycja art. 233 tej ustawy, którego literalne brzmienie nie precyzuje, że dotyczy on tylko postępowań w trybie zwykłym. Podkreślił, że powołane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązują tylko w sprawach, w których je wydano i nie stanowią przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór kompetencyjny między samorządowymi kolegiami odwoławczymi a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie w ocenie wnioskodawcy zaistniał negatywny spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...] a Wojewodą [...], będącym organem administracji rządowej, do którego rozpatrzenia właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Na wstępie zauważyć należy, iż wnioskodawca Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] przedmiotem wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Wojewodą [...] uczyniło sprawę S.M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 1990 r. nr [...] orzekającej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, zaś Wojewoda [...] w odpowiedzi na wniosek podał, iż dotyczy on wskazania organu właściwego do załatwienia wniosku S.M. z dnia [...] października 2013 r. o podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 1990 r. nr [...]. W sprawie jest niesporne, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia nr [...], w uwagi na to, że w skład działek objętych decyzją z dnia [...] października 1990 r. wchodzą części nieruchomości w stosunku do których toczy się postępowanie o ich zwrot, zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku S.M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 1990 r. nr [...] orzekającej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz że S.M. wnioskiem z dnia 28 października 2013 r. wystąpił do Wojewody [...] o podjęcie zawieszonego postępowania. Wskazać należy, iż instytucja zawieszenia postępowania art. 97-103 K.p.a. służy przerwaniu biegu postępowania administracyjnego i jest następstwem przeszkód czasowo uniemożliwiających jego prowadzenie. Okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do czasu załatwienia sprawy administracyjnej. Skutkiem prawnym zawieszenia postępowania jest wstrzymanie biegu terminów procesowych (art. 103 K.p.a.). Kolejnym skutkiem, będącym konsekwencją pierwszego, jest wstrzymanie czynności procesowych. Z art. 102 K.p.a. wynika, że w okresie zawieszenia postępowania, organ administracji publicznej nie podejmuje zwykłych czynności proceduralnych, a jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, a także czynności mające na celu podjęcie zawieszonego postępowania, czyli usuwające przyczyny zawieszenia postępowania (art. 100 § 1 i § 3 K.p.a.). Z akt sprawy nie wynika, czy przyczyna zawieszenia postępowania z urzędu ustała, bezsporny jest natomiast fakt nierozpoznania przez Wojewodę [...] (następcę Wojewody [...]) wniosku S.M. o podjęcie zawieszonego postępowania. Nie wydał on bowiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Oznacza to, że do rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 1990 r. nr [...] orzekającej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, w tym kwestii właściwości organu, można będzie przystąpić dopiero po rozpoznaniu przez Wojewodę [...] wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania i upływie terminu do wniesienia zażalenia od tego postanowienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że na tym etapie postępowania nie istnieje spór kompetencyjny w sprawie rozpatrzenia wniosku S.M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 1990 r. nr [...] orzekającej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. A zatem, wniosek o jego rozpoznanie należy uznać za przedwczesny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 64 § 3 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.