I OW 32/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza K[...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem K[...] a Prezydentem E[...] w przedmiocie wniosku W[...] o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Burmistrza K[...] jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 22 lutego 2021 r. Burmistrz K[...]wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem E[...] a Burmistrzem K[...] w przedmiocie wniosku W[...] o skierowanie do domu pomocy społecznej i ustalenie opłaty za pobyt. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygniecie sporu wskazano, iż W[...]w dniu 5 lutego 2021 r. wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E[...] podanie o skierowanie do domu pomocy społecznej (DPS). W dniu 16 lutego 2021 r. organ przekazał to podanie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K[...]wskazując, iż W[...] przebywa gościnnie u siostry w E[...] przy ul. R[...] i jest osobą bezdomną, z ostatnim miejscem zamieszkania w K[...]. Organ wskazał, iż z akt nie wynika, aby W[...]był osobą bezdomną w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.s.". Przepisy u.p.s. definiują osobę bezdomną wskazując, iż jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania (art. 6 pkt 8 u.p.s.). Lokal, o którym mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. umożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, a więc pod względem wyposażenia i stanu technicznego musi nadawać się do zamieszkania i nie może być lokalem przeznaczonym do krótkotrwałego pobytu, jak np. internat, dom wypoczynkowy, hotel. Organ podkreślił, iż z oświadczenia siostry wnioskodawcy – B[...]z dnia 9 lutego 2021 r. wynika, że W[...]po pobycie w szpitalu, od dnia 15 grudnia 2020 r. jest u niej w mieszkaniu znajdującym się w E[...] przy ul. R[...]. B[...]oświadczyła również, że jej brat nie może dłużej pozostać w jej mieszkaniu z uwagi na pogorszenie się jej stanu zdrowia, a W[...] wymaga całodobowego pilnowania i nadzoru. Burmistrz K[...] zauważył także, że mieszkanie B[...]spełnia warunki lokalu mieszkalnego, a akta sprawy wskazują raczej, że W[...] jest ewentualnie osobą zagrożoną bezdomnością, ale bezdomną nie jest. Zagrożenie bezdomnością również budzi wątpliwości, skoro W[...] ma własne zasoby finansowe (oszczędności ok. 15.000 zł), dzięki którym bezdomności może przeciwdziałać np. przez prywatny dom pomocy społecznej, czy inną formę całodobowej opieki (najem mieszkania wraz z opiekunem na całą dobę). Organ podkreślił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Organ wskazał dalej, iż W[...]mieszka i przebywa u swojej siostry w E[...]. Przed pobytem w szpitalu w grudniu 2020 r. mieszkał poza K[...]bowiem od około 3 – 4 lat zamieszkuje w E[...]. W swoim wniosku o pomoc społeczną wskazał jako miejsce zamieszkania adres w E[...]. Zaświadczenia lekarskie również zostały wystawione w E[...]. W dokumencie odmowy przyjęcia do szpitala psychiatrycznego z dnia 8 stycznia 2021 r. wprawdzie wpisano jako miejsce zamieszkania K[...], ul. G[...], jednak z akt sprawy wynika, że od około 14 lat W[...] nie mieszka w K[...]. Wyprowadził się z tego miasta. Jest osobą rozwiedzioną, a pod adresem przy ul. G[...] w K[...] od lat zamieszkuje jego była żona – E[...], do której należy dom. W[...] w 2017 r. wymeldował się z ww. adresu, a była żona przekazywała pieniądze tytułem spłaty z tej nieruchomości po rozwodzie. Wnioskodawca nie korzysta też ze świadczeń pomocowych w K[...]. Dalej Burmistrz K[...] podał, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepis art. 58 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 734 ze zm.) stanowi natomiast, że do domu kieruje się na podstawie pisemnego wniosku osoby ubiegającej się o skierowanie do domu, złożonego do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania. Powyższe przepisy nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Utrwalone jest jednak stanowisko, że przez miejsce zamieszkania – zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 25 kodeksu cywilnego – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie jej przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle ww. przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Zamiar stałego pobytu powinien wynikać z takiego zachowania osoby fizycznej, który wskazuje na rzeczywiste powiązanie jej działalności życiowej z określoną miejscowością. O zamiarze stałego pobytu można, zatem mówić wówczas, gdy występują okoliczności wskazujące przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym miejscem, gdzie koncentrują się aktualnie sprawy dorosłej osoby fizycznej. Ponadto, w sytuacji, gdy nie można ustalić miejsca zamieszkania strony i nie ma zastosowania art. 101 ust. 1, 2, 3 u.p.s., to stosownie do art. 14 u.p.s. w związku z art. 21 1 i 2 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca pobytu strony, a jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany wyżej, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Organ wskazał także, że wnioskujący o skierowanie do DPS nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować (zespół amnestyczny). Istnieją poważne wątpliwości co do zdolności strony do złożenia wniosku o pomoc społeczną (ze świadomością tego, co ten wniosek oznacza). Z odmowy przyjęcia W[...] do szpitala psychiatrycznego z dnia 8 stycznia 2021 r. wynika, że ww. wymaga uporządkowania sytuacji prawnej (ubezwłasnowolnienia), a zatem wchodzi w grę nawet uruchomienie sądowego postępowania z zakresu ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 685) o umieszczenie w domu pomocy społecznej bez zgody. Końcowo organ wskazał, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że W [...] przebywa w E[...] a okoliczności sprawy wskazują, że E[...] jest aktualnie tym miejscem, gdzie koncentrują się jego sprawy. Strona nie jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów u.p.s., a w związku z tym nie można w żaden sposób stwierdzić, że K[...] jest właściwa do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Prezydent E[...] wniósł o wskazanie Burmistrza K[...] jako organ miejscowo właściwy. W uzasadnieniu odpowiedzi zauważono, iż W[...] nie korzystał z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w E[...]. W okresie od 5 do 9 grudnia 2020 r. przebywał w szpitali w B[...], gdzie jako miejsce zamieszkania wskazał G[...], ul. O[...]. W dniu 8 stycznia 2021 r. wnioskodawcę przyjęto w trybie nagłym do szpitala w E[...]. Wówczas jako adres zamieszkania podał K[...], ul. G[...]. W dniu 20 stycznia 2021 r. W[...]złożył w MOPS w E[...] wniosek o pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania. W dniu 22 stycznia 2021 r. wniosek ten wycofał. W dniu 9 lutego 2021 r. siostra wnioskodawcy B[...] złożyła oświadczenie, że ten od dnia 15 grudnia 2020 r. przebywa w jej mieszkaniu, ale nie może tam dłużej pozostać z uwagi na pogorszenie się jej stanu zdrowia. Wnioskodawca nie jest zameldowany na pobyt stały. Ostatnio był zameldowany w K[...] przy ul. G[...]. Z kolei z ewidencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, iż zamieszkiwał w E[...] przy ul. L[...]. Prezydent E[...] wskazał także, że dokładne ustalenie sytuacji W[...] jest utrudnione z uwagi na jego stan zdrowia powodujący zaburzenia orientacji co do czasu i miejsca. Według organu bezdomność wnioskodawcy potwierdza także jego siostra, która jeszcze przed pogorszeniem się jego stanu zdrowia udzielała mu pomocy, gdy kolejne jego życiowe partnerki wyrzucały go z domu. Wnioskodawca zamieszkiwał u kolegów lub konkubin w K[...], G[...] i E[...]. Nie ma jednak możliwości powrotu do wcześniejszych miejsc czasowego przebywania. Z uwagi na stan zdrowia wnioskodawca nie ma także możliwości wynajęcia mieszkania. Organ końcowo wskazał, iż w przypadku osoby bezdomnej nie może być mowy o miejscu zamieszkania. W takim wypadku nie bada się zamiaru stałego pobytu. Ustala się natomiast status takiej osoby. W razie jego potwierdzenia gminą właściwą do udzielenia świadczenia z pomocy społecznej jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Organ skazał, iż pobyt wnioskodawcy w E[...] u siostry został wymuszony przez nagłe pogorszenie się stanu jego zdrowia i konieczności sprawowania nad nim całodobowej opieki. Jednocześnie B[...] nie wyraża zgody na dalsze opiekowanie się bratem, a jej pogarszający się stan zdrowia uniemożliwia bratu dalsze zamieszkiwanie w jej mieszkaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w DPS. Decyzję o skierowaniu do DPS i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bo tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.) (vide: I.Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W.Maciejko [w:] W.Maciejko, P.Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011 r., I OW 196/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Trafnie zauważają uczestnicy postępowania, iż przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski (w:) System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985 r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III CZP 76/93; PS 1995/3, s. 86–87). Oceniając okoliczności niniejszej sprawy z punktu widzenia powyższych uwag należy przede wszystkim dostrzec, iż wnioskodawca od 2017 r. nie jest nigdzie zameldowany. Jednak okolicznością, które determinuje aktualną sytuację jest jego stan zdrowia wynikający z wystąpienia zespołu amnestycznego, będącego następstwem intensywnego ciągu alkoholowego w grudniu 2020 r., który doprowadził do pobytu w szpitalu w B[...]. Okoliczność ta zdezaktualizowała dotychczasowe informacje o miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Wystąpienie zespołu amnestycznego sprawiło, że wnioskodawca stał się osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymagającą pomocy innych osób. To powyższe okoliczności sprawiły, iż W[...] zamieszkał razem ze swoją siostrą w jej mieszkaniu. Jednocześnie nie ma innego lokalu, w którym mógłby przebywać, a dodatkowo, chociażby z uwagi na stan zdrowia, nie ma możliwości samodzielnego zamieszkania. Okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż zamieszkanie razem z siostrą w jej mieszkaniu miało związek wyłącznie ze stanem zdrowia wnioskodawcy. Tak właśnie przedstawiła tą sytuację B[...] wskazując: "Brat W[...] jest po pobycie w szpitalu u mnie w mieszkaniu (...)". Również wnioskodawca nie traktuje pobytu w mieszkaniu siostry jako zamieszkiwania, o jakim stanowią przepisy k.c., skoro rezygnując ze specjalistycznych usług opiekuńczych, które winny być świadczone w miejscu zamieszkania oświadczył: "Mieszkam u siostry, ale będę podejmował działania w celu zamieszkania w Domu dla Bezdomnych". Powyższe okoliczności nie pozwalają na potwierdzenie zamiaru W[...] stałego pobytu w lokalu należącym do jego siostry. Tym samym nie można uznać, iż mieszkanie B[...] jest miejscem zamieszkania wnioskodawcy w rozumieniu art. 25 k.c. W tej sytuacji wypada zgodzić się z Prezydentem E[...], iż wnioskodawca jest osobą bezdomną. W rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Dodatkowo należy dostrzec, iż lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest natomiast takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1234 ze zm.)) (vide: postanowienie NSA z dnia 18 maja 2017 r., I OW 94/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Charakter pobytu wnioskodawcy w mieszkaniu jego siostry wskazuje na przejściowość i krótkotrwałość. Nadto udostępnienie wnioskodawcy mieszkania jest determinowane jego złym stanem zdrowia i chęcią przyjścia mu przez siostrę z pomocą. Na tymczasowy charakter pobytu wyraźnie wskazuje B[...] w oświadczeniu z dnia 9 lutego 2021 r. Powyższe zaprzecza zamieszkiwaniu wnioskodawcy w lokalu mieszkalnym, o którym mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Jednocześnie wypada zauważyć, iż status bezdomnego, który należy przyznać wnioskodawcy co najmniej od momentu opuszczenia szpitala w B[...], nie zależy od stanu jego zamożności. O tym przesądzają zobiektywizowane okoliczności, z których wynika, iż wnioskodawca nie dysponuje lokalem mieszkalnym, a pobyt w mieszkaniu siostry ma charakter grzecznościowy i jest podyktowany złym stanem jego zdrowia. Kwesta statusu majątkowego wnioskodawcy stanie się istotna w momencie decydowania o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej. Wówczas możliwość przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.) odgrywać będzie kluczowe znaczenie. Uznając, iż wnioskodawca jest osobą bezdomną, ustalenia organu właściwego dla załatwienia jego wniosku o skierowanie do DPS dokonano na gruncie art. 101 ust. 2 u.p.s. Gminą ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały była K[...], a zatem Burmistrza K[...]uznać należało za organ właściwy do rozpatrzenia ww. wniosku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 2 u.p.s., orzeczono jak w sentencji.