I OW 326/20

Dnia 25 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Wójtem Gminy [...] oraz Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.H. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie. Wójt Gminy [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, który zaistniał pomiędzy organem wnioskującym a Wójtem Gminy [...] oraz Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. H. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podano, że w dniu 8 września 2020 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przekazał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosek K. H. o skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej. Ośrodek w [...] uznał się jednak niewłaściwym w niniejszej sprawie bo wnioskodawca pobierał zasiłek stały, przyznany mu decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Z tego powodu do tej placówki przesłano przedmiotowy wniosek. Kierownik Ośrodka w [...] jednak również uznał się za organ niewłaściwy w niniejszym przypadku, gdyż – jak ustalił – K. H. przebywał aktualnie w schronisku dla osób bezdomnych na terenie gminy [...]. W związku z tym wniosek zainteresowanego został przesłany Kierownikowi Ośrodka w [...] wraz z decyzją uchylającą wspomnianą wyżej decyzję, którą wcześniej przyznano stronie zasiłek. Ostatecznie jednak także Kierownik GOPS w [...] uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i odesłał podanie K. H. z powrotem do GOPS w [...]. W uzasadnieniu wniosku organ wnioskujący wyjaśnił, że niespornym w sprawie było, że K. H. ostatni adres zameldowania posiadał na terenie gminy [...]. Pod wskazanym adresem jednak nie zamieszkiwał od wielu lat bo z terenu gminy [...] ostatecznie wyprowadził się w 2018 r. Od tamtego czasu mieszkał w miejscowości [...] gm. [...] i tam też pobierał świadczenie w formie zasiłku stałego wraz z opłaconą składką zdrowotną, przyznane decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Zdaniem organu wnioskującego, fakt, że GOPS w [...] nie zwrócił się o refundację wypłaconego świadczenia do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] dowodził, że K.H. zamieszkiwał w pomieszczeniach mieszkalnych i w związku z tym nie mógł być uznany za osobę bezdomną. Podkreślono przy tym, że z informacji uzyskanych od kierownika schroniska dla bezdomnych wynikało, iż K. H., zamieszkując faktycznie w tym schronisku, nie został do niego jednak formalnie skierowany przez żaden ośrodek pomocy społecznej. Nie została bowiem wydana żadna decyzja administracyjna o skierowaniu bądź odmowie skierowania strony do schroniska dla osób bezdomnych oraz ustaleniu odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia. K. H. przebywał na terenie omawianego schroniska na podstawie ustnego porozumienia i opłacał swój pobyt w nim z własnych środków (zasiłku stałego). Można było – w ocenie organu wnioskującego - zatem uznać, że w omawianym przypadku została zawarta umowa ustna, w oparciu o którą zainteresowany miał prawo do zamieszkiwania w powyższym obiekcie (lokalu), a w związku z tym obiekt ten – w realiach rozpoznawanej sprawy – nie powinien być traktowany jako schronisko dla osób bezdomnych. W rezultacie – zdaniem organu wnioskującego – można było przyjąć, że miejscem zamieszkania K. H. była albo gmina [...], na terenie której (przed pobytem w schronisku) zamieszkiwał, albo Gmina [...], gdyż w tym przypadku to Schronisko dla Osób Bezdomnych w miejscowości [...], gm. [...] stanowiło dla K. H. miejsce zamieszkania. Powyższe zatem powodowało, iż gminą - właściwą pod względem miejscowym - do skierowania w/w do domu pomocy społecznej mogła być – w ocenie organ u wnioskującego - albo Gmina [...] albo Gmina [...]. W odpowiedzi na wniosek zarówno Wójt Gminy [...], jak i Wójt Gminy [...] wnosili o wskazanie Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie ze względu na występującą w tym przypadku przesłankę bezdomności zainteresowanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie zaistniał spór negatywny pomiędzy trzema organami, tj. Wójtem Gminy [...], Wójtem Gminy [...] oraz Wójtem Gminy [...]. Żaden z tych organów nie uznawał się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku K. H. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pojęcie osoby bezdomnej, na potrzeby ustawy o pomocy społecznej, definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie istotne - z punktu widzenia wskazanych wyżej przesłanek warunkujących ustalenie właściwości miejscowej organu - było to, że aktualnie K. H. przebywał w schronisku dla osób bezdomnych (Schronisko dla Osób Bezdomnych w miejscowości [...] gm. [...]). Schronisko dla osób bezdomnych bezsprzecznie zaś nie spełnia ustawowych wymogów do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Dodać przy tym trzeba, iż bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu pozostawała, podnoszona przez organ wnioskujący, okoliczność, że K. H. przebywał w schronisku dla osób bezdomnych bez legitymowania się stosowną decyzję administracyjną. Okoliczność ta bowiem nie powodowała zmiany charakteru tego rodzaju placówki a zatem nie mogło być tym samym uznane za lokal mieszkalny. Ponadto istotne przy tym było, że zainteresowany posiadał adres zameldowania na pobyt stały na terenie gminy [...], pod którym jednak nie zamieszkiwał od wielu lat. Organizowane zaś przez pracowników socjalnych próby powrotu K. H. do miejsca jego zamledowania kończyły się niepowodzeniem, gdyż jeszcze tego samego dnia zainteresowany wyjeżdżał z terenu gminy [...]. W związku z tym, w okolicznościach analizowanej sprawy, uzasadniony wydaje się pogląd, że przewidziany art. 6 pkt 8 in fine u.p.s. wymóg, aby osoba wnioskująca o przyznanie pomocy posiadała zameldowanie na pobyt stały w lokalu mieszkalnym, w którym nie miała możliwości zamieszkiwania, został w tym przypadku spełniony. Z tych powodów, ponieważ jak wyżej wspomniano - zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. - w przypadku osoby bezdomnej, właściwym do rozpoznania wniosku takiej osoby jest organ gminy ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały, to należało uznać, że organem, który winien rozpoznać wniosek K. H. o skierowanie do domu pomocy społecznej był Wójt Gminy [...]. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.