I OW 33/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Burmistrzem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. G. w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. wnioskiem z dnia 11 lutego 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. G. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego. Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. K. G. wnioskiem z dnia 2 stycznia 2014 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie jej pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego. We wniosku stwierdziła, że jest zameldowana na pobyt stały pod adresem N., ul. [...], jednak nie może tam powrócić ze względów społecznych, jak i z obawy o bezpieczeństwo własne oraz dzieci. Od dnia 5 sierpnia 2013 r. wraz z dwójką małych dzieci przebywa w K. w Ośrodku powadzonym przez Stowarzyszenie "[...] ". Wskazała ponadto, że w K. od lutego 2014 r. rozpocznie staż w ramach projektu unijnego "Kryzys początkiem nowego" oraz zamierza wystąpić do MOPS w K. o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Dodała też, że chce zamieszkiwać na terenie K. Od września 2014 r. jej starsze dziecko będzie uczęszczać do przedszkola na terenie tego miasta. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., powołując się na art. 65 § 1 K.p.a. oraz art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przy piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r. wniosek K. G. przekazał według właściwości do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Podanie to Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. w dniu 27 kwietnia 2014 r. zwrócił do MOPS w K., wskazując że K. G. nie jest osobą bezdomną, bowiem zameldowana jest na pobyt stały w N. Jej pobyt w K. spowodowany jest brakiem możliwości powrotu do lokalu, w którym jest zameldowana. Ponadto K. G. nie planuje powrotu do N., lecz zamierza przebywać na stałe w K. Tam bowiem rozpocznie staż, będzie występować z wnioskiem o przyznanie świadczeń rodzinnych, a jej dziecko będzie uczęszczało do przedszkola. Wszystkie te okoliczności wskazują, że centrum życiowe K. G., w myśl art. 25 k.c., znajduje się obecnie w K. We wniosku o rozpatrzenie sporu o właściwość Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wskazał, że pomimo iż K. G. posiada zameldowanie na pobyt stały w N., to jednak nie może tam powrócić z obawy o własne bezpieczeństwo. Brak możliwości powrotu do miejsca zameldowania na pobyt stały podyktowany jest zatem uzasadnionymi i wyjątkowymi okolicznościami. Obecnie przebywa ona w lokalu niemieszkalnym w schronisku prowadzonym przez Stowarzyszenie "[...] ". Ośrodek ten ma zapewnić jej schronienie do czasu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to, że K. G. powinna być uznana za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym, że właściwość miejscową organu należy ustalić zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Złożenie wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego oraz odbywanie stażu nie przesądzają o uznaniu K. za miejsce zamieszkania K. G. oraz nie wykluczają możliwości uznania jej za osobę bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Wnioskodawczyni – zdaniem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. – nie deklaruje chęci stałego pobytu w K., wyraziła bowiem zamiar złożenia w N. wniosku o zmianę lokalu, jak również zamiar wyjazdu za granicę w lipcu 2014 r. W odpowiedzi na wniosek Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. stwierdził, że rozpatrzenie wniosku K. G. nie należy do właściwości miejscowej Burmistrza N. K. G. nie jest osobą bezdomną, bowiem posiada możliwość powrotu do lokalu socjalnego, którego głównym najemcą jest siostra K. G. – K. Tym samym nie zachodzi możliwość zastosowania do niej art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Z oświadczenia K. G. wynika natomiast, że nie zamierza ona wrócić do lokalu, w którym jest zameldowana, lecz pragnie zamieszkiwać w K. Zgodnie zaś z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności wskazujące, że określona miejscowość jest miejscem, gdzie ześrodkowane są aktualne sprawy osoby fizycznej. W ocenie MOPS w N., aktywność życiowa K. G. koncentruje się obecnie w K. Ponadto do MOPS w N. nie wpłynął wniosek K. G. o przydział lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W myśl art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta K., a Kierownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N., działającym z upoważnienia Burmistrza Miasta N., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku K. G. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. Dla rozpoznania zaistniałego w sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", należy w tej kwestii odnieść się do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Na miejsce zamieszkania, w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 k.c., wskazują dwa czynniki: zewnętrzny - fakt przebywania i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania konkretnej osoby polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w określonej miejscowości. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby. Podkreśla się ponadto, że samo zameldowanie pod określonym adresem w danej miejscowości, nie oznacza jeszcze zamieszkiwania w tej miejscowości w rozumieniu art. 25 k.c. Zatem samo zameldowanie nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Odmienną zasadę ustanawia art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały. W ustawie o pomocy społecznej pojęcie osoby bezdomnej ustawodawca zdefiniował w art. 6 pkt 8, stwierdzając, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis powyższy przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast dotyczy sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokal mieszkalny rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Odnosząc powyższy stan prawny do stanu rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, jaki jest aktualny status K. G. Z akt sprawy wynika, że ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej wsparcia udzieliło Stowarzyszenie [...] w K., zapewniając jej oraz jej dzieciom między innymi zamieszkanie w schronisku, wyżywienie i odzież. Przyznanie miejsca w schronisku, noclegowni, czy w innych podobnych miejscach, z założenia ma umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Nawet, gdy stan taki przedłuża się z różnych przyczyn, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego. Lokal, w którym od sierpnia 2013 r. przebywa K. G. nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, gdyż z założenia pomieszczenie takie przeznaczone jest jedynie do krótkotrwałego pobytu osób. Okoliczność ta nie przesądza jeszcze o dopuszczalności zakwalifikowania K. G. do osób bezdomnych. Wymieniona, chociaż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, to w takim lokalu, położonym w N., jest zameldowana na pobyt stały. W lokalu, w którym jest zameldowana, może przy tym przebywać, co wynika między innymi z oświadczenia jej siostry, będącej najemcą tego mieszkania. Fakt, że K. G. nie chce tam mieszkać oraz że jej powrót do N. w jej obecnej sytuacji życiowej jest z wielu przyczyn niewskazany, nie dowodzi, że w lokalu mieszkalnym, w którym jest zameldowana na pobyt stały, nie ma ona - w rozumieniu w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej - możliwości zamieszkania. Brak zamiaru i przeciwwskazania do zamieszkania z przyczyn osobistych w lokalu nie oznaczają jeszcze braku możliwości zamieszkania w omawianym znaczeniu. Są to różne zagadnienia i nie można ich w żaden sposób identyfikować. Z tych względów nie można uznać K. G. za osobę bezdomną, bowiem przesłanki, określone w myśl art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, w jej sprawie nie zostały kumulatywnie spełnione. K. G. posiada bowiem stałe zameldowanie w lokalu, w którym ma możliwość zamieszkania, mimo że aktualnie nie mieszka oraz nie chce i nie powinna w nim przebywać. Oznacza to, że w sprawie regulacja zawarta w art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie może mieć zastosowania. Zatem właściwość miejscową gminy należy ustalić na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, tj. w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Okoliczności faktyczne przedstawionych we wniosku oraz wynikające z akt sprawy wskazują, że K. G. przebywa w K. i deklaruje zamiar dalszego pobytu w tym mieście. W K. korzysta i nadal ma korzystać ze wsparcia udzielanego jej przez Stowarzyszenie [...], a ponadto ma ubiegać się o przyznanie jej świadczeń rodzinnych i świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Tam też w ramach programu "Kryzys początkiem nowego" zapewniono jej udział w stażu, który ma umożliwić jej zdobycie umiejętności i doświadczenia zawodowego w celu zwiększenia szans na znalezienie pracy. W K. jedno z jej dzieci ma też zapewnioną niezbędną pomoc lekarską, a ponadto ma uczęszczać do miejscowego przedszkola. Wszystkie te okoliczności wskazują, że obecnie centrum spraw życiowych K. G. i jej dzieci koncentruje się w K. Miasto to należy tym samym uznać za aktualne miejsce jej zamieszkania. Organem właściwym do rozpatrzenia sprawy przyznania K. G. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jest zatem Prezydent Miasta K. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.