I OW 337/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Wojewodą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania ponaglenia złożonego przez Stowarzyszenie [...] na bezczynność organu postanawia: odrzucić wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (SKO) wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą PodP.karpackim, poprzez wskazanie Wojewody P. jako organu właściwego do rozpoznania ponaglenia złożonego przez Stowarzyszenie [...]na bezczynność Rady Miasta K. w sprawie rozpoznania skarg tego Stowarzyszenia na działalność Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu wniosku SKO wskazało, że ponagleniem z [...] lipca 2017 r. Stowarzyszenie [...]wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., w oparciu o art. 37 § 1 pkt 2 w zw. z art. 237 § 1 i § 4 k.p.a., o ponaglenie Rady Miasta K., która działa w sposób przewlekły w sprawie rozpoznania skarg na działalność Prezydenta Miasta K.. Na podstawie art. 231 w zw. z art. 229 pkt 1 k.p.a. SKO przekazało sprawę Wojewodzie P., ponieważ generalnie organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy jest wojewoda, a w sprawach finansowych regionalna izba obrachunkowa. Wojewoda P. przekazał powyższe ponaglenie według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z powołaniem się na art. 65 w zw. z art. 17 i 37 k.p.a., wskazując na właściwość instancyjną SKO w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a., załatwiana jest w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, które kończy się jedynie zawiadomieniem o sposobie jej załatwienia. Jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 1 grudnia 1998 r., III SA 1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2005r., I SA/Rz 117/05, LEX nr 165846). Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi ma charakter czynności materialno - technicznej, a nie rozstrzygnięcia prawnego. Jeżeli wnioskodawca jest niezadowolony ze sposobu załatwienia skargi przez organ może złożyć skargę na ten organ - zgodnie z art. 229 k.p.a. Działania organów administracji publicznej prowadzone w ramach postępowania skargowego nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Skarga z art. 227 k.p.a. stanowi skargę powszechną, której złożenie nie wszczyna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a jedynie uproszczone postępowanie administracyjne. Choć stosownie do art. 237 § 4 k.p.a., w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 237 § 1 k.p.a. stosuje się przepis art. 36-38 k.p.a., to fakt ten jednak nie przesądza o przeniesieniu generalnej kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego, o której mowa w art. 17 pkt 1 k.p.a., do regulacji zawartych w dziale VIII k.p.a., w tym do rozpoznania ponaglenia wniesionego na Radę Miasta na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ w przedmiocie postępowania skargowego. Zgodnie z art. 37 § 1 i § 3 pkt 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia (...), które to wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Samorządowe kolegia odwoławcze, które stosownie do art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a. i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, ale w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, natomiast przedmiotowa skarga wnioskodawcy dotycząca działalności lub bezczynności Prezydenta Miasta K. przysługuje w zupełnie innym trybie - uregulowanym w dziale VIII k.p.a. postępowaniu w sprawach skarg i wniosków, z odrębnymi konsekwencjami procesowymi. Z uwagi na powyższe ponaglenie na bezczynność czy przewlekłość rady gminy w zakresie rozpoznania skarg składa się do wojewody (art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 229 pkt 1 i art. 237 § 4 k.p.a.), będącego dodatkowo organem nadzoru nad działalnością gminną (por. art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). W rozdziale 6 działu VIII k.p.a. dodatkowo wskazano, iż nadzór i kontrolę nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków sprawują Prezes Rady Ministrów i wojewodowie - gdy chodzi o skargi załatwiane przez organy jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne (art. 258 § 1 pkt 5 k.p.a.). W tej sytuacji nie ma uzasadnionych podstaw, aby jeden organ sprawował nadzór i kontrolę nad załatwianiem skarg i wniosków przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a inny rozstrzygał ponaglenia związane z bezczynnością organów w tym zakresie. Wymienione organy mają za zadanie realizację nadzoru i kontroli nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków, a wiec w szczególności zapewnienie rzetelnego i terminowego rozpatrywania skarg i prawidłowego działania właściwych organów w tym zakresie (kom. do art. 258, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 4. wydanie, Warszawa 2017). W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Podkarpacki wniósł o wskazanie SKO w K. jako organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia Stowarzyszenia [...]na bezczynność Rady Miasta K.. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że rozpoznał już ponaglenie Stowarzyszenia [...]na podstawie przepisów działu VIII k.p.a., ale Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z 13 października 2017 r. uznał zasadność skargi Stowarzyszenia na działalność Wojewody. Wojewoda w świetle art. 85 ustawy o samorządzie gminnym jest organem nadzoru nad działalnością gminną i organem właściwym do rozpatrzenia skargi z działu VIII k.p.a. na radę gminy. Nie jest natomiast organem wyższego stopnia w stosunku do rady gminy w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że w ramach uprawnień nadzorczych z ustawy ustrojowej (art. 86) wojewoda będzie właściwy do rozpatrzenia ponaglenia składanego w trybie art. 37 k.p.a. Żaden z powołanych wyżej przepisów nie wskazuje wojewody jako organu wyższego stopnia z art. 17 k.p.a. w stosunku do organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek podlega odrzuceniu. Stowarzyszenie [...]wniosło dwie skargi na działalność Prezydenta Miasta K., w trybie art. 221 i następne k.p.a. (dział VIII k.p.a.), do rozpatrzenia których właściwa była Rada Gminy K. (art. 229 pkt 3 k.p.a.). Brak stanowiska Rady Gminy K. w sprawie skarg był powodem ponaglenia wystosowanego przez Stowarzyszenie (art. 237 § 4 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a.), co do którego powstał następnie spór o to, kto jest właściwy do jego rozpatrzenia: SKO w K., czy Wojewoda P. W takiej sytuacji należy odpowiedzieć na pytanie, czy tego rodzaju spór jest sporem kompetencyjnym, w rozumieniu art. 22 k.p.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który to przepis powierza rozstrzyganie sporów kompetencyjnych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. O istnieniu sporu kompetencyjnego można mówić wtedy, gdy dwa lub więcej organów podejmuje działania zmierzające do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (spór pozytywny) względnie, gdy żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy (spór negatywny). Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że rozstrzyganie sporów kompetencyjnych jest instytucją procesową, która ma na celu doprowadzenie do wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym (argument z art. 1 pkt 1 i art. 22 § 2 k.p.a.). Takich cech nie zawiera postępowanie związane z rozpatrywaniem skarg wnoszonych w trybie art. 221 i następne k.p.a. Wprawdzie, jak to stanowi art. 2 k.p.a., kodeks ten normuje "ponadto" postępowanie w sprawach skarg i wniosków, jednakże postępowanie to nie jest związane z rozstrzyganiem indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Inaczej rzecz ujmując, jeśli nawet powstaną spory związane z rozpatrywaniem skarg i wniosków, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, spory te nie mogą być zakwalifikowane jako spory kompetencyjne, w znaczeniu procesowym. Co więcej, do rozpatrzenia tego rodzaju sporów, z braku upoważnienia ustawodawcy, nie jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny, w rozumieniu art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Takie stanowisko należy uznać za utrwalone w orzecznictwie (zob. np. postanowienia NSA z 5 stycznia 2005 r., I OW 156/04, LEX nr 819274; z 5 czerwca 2014 r., II FW 3/14, LEX nr 1467642). Skoro zatem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, zgłoszony w tym przedmiocie wniosek podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a.