I OW 357/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem K. a Powiatem S. w przedmiocie ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka K. B. w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Powiat S. jako właściwy w sprawie. Pismem z dnia 20 grudnia 2017 r. Miasto K. złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatem S. w przedmiocie ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka K. B. w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu powyższego wniosku Miasto K. wskazało, że zarówno Miasto K. jak i Powiat S. nie uznają się za właściwe do ponoszenia opłaty za pobyt małoletniego K. B. w pieczy zastępczej, ponieważ na podstawie zebranych w sprawie dokumentów, a przede wszystkim mając na uwadze częstą zmianę miejsca pobytu matki ww. małoletniego nie można ustalić powiatu właściwego, ze względu na miejsce zamieszkania dziecka. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. [...] z dnia [...] września 2015 roku, Sygn. akt [...] sprostowanym postanowieniem z dnia [...] września 2015 roku, Sygn. akt [...] oraz na mocy skierowania Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. małoletni K. B. ur. [...] r. w D., został umieszczony w pieczy zastępczej tj. w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej [...] w K., w której przebywał od dnia 15 września 2015 r. Pod opiekę biologicznej matki małoletni K. B. powrócił w dniu 24 kwietnia 2017 r. Z przeprowadzonych przez Miasto K. czynności wyjaśniających, mających na celu ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie ww. dziecka wynika, że małoletni K. B. urodził się [...] r. w D. Matka dziecka – A. G. przebywała wraz z dzieckiem w Schronisku dla Matek z Dziećmi w P. od dnia 1 lipca 2014 r. do czerwca 2015 roku, jak również w schroniskach dla bezdomnych, następnie w Domu Samotnej Matki "[...]" w K. w okresie od dnia 17 lipca 2015 r. do 17 sierpnia 2015 r. W okresie od dnia 6 lipca 2007 r. do dnia 15 stycznia 2014 r. matka dziecka była zameldowana na pobyt stały pod adresem [...]. Jej małoletni syn od 11 lipca 2014 r. jest zameldowany na pobyt stały w P. gmina S. Ponadto w listopadzie 2013 roku, lipcu 2014 roku, grudniu 2014 roku, lutym 2015 roku i maju 2015 roku A. G. korzystała z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. Wnioskodawca podniósł, że zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi (1) wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, (2) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo -wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, (3) wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Ponadto w przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępczej, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. W związku z powyższym w ocenie wnioskodawcy, w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy możliwe jest ustalenie miejsce zamieszkania matki w rozumieniu przepisów k.c. Zgodnie z art. 26. § 1. k.c. miejsce zamieszkania to nie miejsce zameldowania, ale miejsce gdzie dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (corpus i animus) i nie jest to konkretny adres ale miejscowość. Według orzecznictwa przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, ponieważ sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości mającym cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. W ocenie wnioskodawcy, w związku z tym, iż matka małoletniego niejako przymusowo została umieszczona w Domu Samotnej Matki w K., trudno jest uznać, iż posiadała ona świadomość co do swojego centrum życiowego i należy przyjąć, że znalazła się tam przypadkowo. Według składającego wniosek w opisywanej sprawie należy zastosować art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który mówi o tym, iż w przypadku, gdy nie można ustalić powiatu właściwego, ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego adresu zameldowania na pobyt stały. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż na pobyt stały dziecko było zameldowane w gminie S. i stąd w ocenie wnoszącego, powiatem właściwym do ponoszenia odpłatności jest Powiat S. W odpowiedzi na powyższy wniosek Powiat S. wniósł o ustalenie, że właściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka K. B., ur. [...] w D., jest miasto K. Zdaniem Powiatu okres, gdy A. G. przebywała w Domu Samotnej Matki w P. na terenie powiatu s. nie może być zakwalifikowany jako miejsce zamieszkania w świetle k.c. Dom Samotnej Matki jest placówką dającą jedynie tymczasowe schronienie kobietom z dziećmi. Nie może zostać zakwalifikowany jako miejsce zamieszkania. Po opuszczeniu Domu Samotnej Matki w P., A.G. nie zamieszkiwała na terenie powiatu s. Powiat podniósł, że wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób znajdujące się w szczególności w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli itp. nie stanowią lokali służących do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 o ochronie praw lokatorów i zasobie gminy (Dz. U z 2014 poz. 150 z późn zm). Tym samym pobytu czasowego A. G. na terenie powiatu s. w P. nie można uznać za miejsce zamieszkania. Po opuszczeniu Domu Samotnej Matki w P., A.G. przebywała w Domu Samotnej Matki [...] w K. Dom ten opuściła i zamieszkała wraz z partnerem na terenie K. z zamiarem stałego pobytu i tam skoncentrowane było jej centrum życiowe. Zatem Miasto K. jako miasto, w którym matka małoletniego skupiła swoje centrum życiowe uznać należy za miejsce zamieszkania. Po ustaniu pobytu w pieczy zastępczej, K. B. z placówki został wydany jego matce, która nadal zamieszkuje na terenie K. Ponadto w ocenie Powiatu S., K.B. został zameldowany w Domu Samotnej Matki w P. na pobyt stały w sposób nieprawidłowy, albowiem Dom Samotnej Matki jako placówka dająca jedynie tymczasowe schronienie kobietom z dziećmi na czas rozwiązania ich kłopotów nie można uznać za równoznaczne z miejscem zamieszkania. Matka dziecka nie została zameldowana w P. Matka posiadała pełnię władzy rodzicielskiej nad małoletnim K. B., a zgodnie z art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania rodziców. A.G. nie została zameldowana na pobyt stały w P. W ocenie Powiatu S. brak jest podstaw by ustalić właściwość do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej ze względu na miejsce ostatniego stałego zameldowania dziecka. Znane miejsce zamieszkania na terenie K. wyłącza przejście do ustalenia właściwości według ostatniego zameldowania dziecka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej: "w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty (por. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OW 151/17). Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Z art. 25 k.c. wynika zaś, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powyższego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. Natomiast zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z kolei z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z niekwestionowanych stanowisk obu stron wynika, że małoletni K. B. jest zameldowany na pobyt stały w [...] w P., powiat S. Na podstawie dokumentacji zebranej w sprawie nie da się ustalić miejsca zamieszkania małoletniego. Niekwestionowane jest, że matka dziecka Pani A. G. ciągle zmieniała miejsce pobytu. Krótkie pobyty matki dziecka nie można uznać za zamiar stałego pobytu i koncentrację spraw życiowych w jednym miejscu. Dodać też należy, że skoro czynność zameldowania K. B. w P. nie zastała zakwestionowana według prawem przewidzianej procedury, to nie można jej uznać za nieskuteczną. W takiej sytuacji faktycznej należało uznać, że podmiotem właściwym do ponoszenia kosztów w rodzinie zastępczej K. B. jest Powiat S., powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.