I OW 36/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie NSA Marek Stojanowski NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku powiatu d. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem d. a powiatem g. przez wskazanie organu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka Z. K. umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia wskazać powiat d. jako organ właściwy w sprawie. PISMEM Z 27 LUTEGO 2026 R. POWIAT D. WYSTĄPIŁ DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO Z WNIOSKIEM O ROZSTRZYGNIĘCIE SPORU O WŁAŚCIWOŚĆ POWSTAŁEGO Z POWIATEM G. W SPRAWIE WSKAZANIA ORGANU WŁAŚCIWEGO W SPRAWIE PONOSZENIA WYDATKÓW NA OPIEKĘ I WYCHOWANIE DZIECKA Z. K. UMIESZCZONEGO W RODZINIE ZASTĘPCZEJ. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że małoletnia urodziła się w Szpitalu Powiatowym w D. Matka nie pozostawiła dziecka bezpośrednio po urodzeniu ani nie złożyła oświadczenia o zrzeczeniu się praw nad małoletnią. Postanowieniem z 31 lipca 2025 r. Sąd Rejonowy w D. z urzędu wszczął postępowanie w sprawie o wydanie zarządzeń opiekuńczych wobec dziecka i na czas trwania postępowania postanowił umieścić małoletnie dziecko przebywające w szpitalu w rodzinie zastępczej po zakończeniu okresu niezbędnej hospitalizacji. Matka dziecka po opuszczeniu szpitala nie dokonała zgłoszenia urodzenia dziecka w urzędzie stanu cywilnego w ustawowym terminie. Obowiązek ten został wykonany w terminie przez rodziców zastępczych. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego sporządzający akt urodzenia dziecka z urzędu dokonał zameldowania na pobyt stały w G. – zgodnie z adresem zameldowania biologicznej matki dziecka. W ocenie wnioskodawcy bezdomność matki dziecka i fakt niezamieszkiwania przez nią pod adresem zameldowania na pobyt stały powodują, że nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go w rodzinie zastępczej. Wskazał przy tym, że powiat g. z kolei uważa się za niewłaściwy z powodu zameldowania dziecka w G. już po umieszczeniu go w pieczy zastępczej. Wnioskodawca podniósł, że nie podziela tego stanowiska, gdyż zameldowanie dziecka zostało dokonane z urzędu w toku sporządzania aktu urodzenia dziecka. W odpowiedzi na wniosek powiat g. wniósł o wskazanie powiatu d. jako organu właściwego w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych wraz z odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego liczonymi od dnia uprawomocnienia orzeczenia do dnia zapłaty. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał że zameldowanie dziecka pod adresem w G. nastąpiło już po umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. W jego ocenie w sytuacji takiej powiat zobowiązany do poniesienia kosztów pobytu dziecka w pieczy zastępczej powinien zostać ustalony z uwzględnieniem siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozpoznając wniosek powiatu d., należy podkreślić, że ma on na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym powiatem a powiatem g. Obydwa powiaty uznają się bowiem za niewłaściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Mając na uwadze przedmiot sporu, należy wskazać, że zgodnie z art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 49, z późn. zm.), dalej: u.w.r.p.w., powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka (ust. 1 pkt 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że przewidują one swoistą procedurą bądź algorytm ustalania właściwości powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, nakazując w pierwszej kolejności posłużenie się kategorią miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej, następnie z uwagi na adres ostatniego zameldowania na pobyt stały, a dopiero w przypadku niemożliwości ustalenia tych okoliczności zgodnie z siedzibą sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Do kolejnego kryterium można zatem przejść dopiero w po ustaleniu, że wcześniejsze kryterium nie mogło być ustalone. W rozpoznawanej sprawie pozostające w sporze powiaty uznają niemożliwość zastosowania art. 191 ust. 1 pkt 1 u.w.r.p.w. z uwagi na pozostawanie nieustalonym ojca dziecka i fakt bezdomności matki małoletniej umieszczonej w pieczy zastępczej. Zauważyć jednakże należy, że analizowana ustawa, posługując się pojęciem miejsca zamieszkania, nie definiuje tego pojęcia. Przyjąć zatem należy, że należy mu przypisać zakres treściowy, jakim posługują się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r. poz. 1071, z późn. zm.), dalej: k.c. Zgodnie z tymi przepisami miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c.). Jednocześnie miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Z definicji tych wynika, że o miejscu zamieszkania będzie zatem decydował fakt pobytu w określonej miejscowości połączony z zamiarem stałego pobytu, a nie zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym. Powoduje to w ocenie sądu, że niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym, tj. osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1214, z późn. zm.) nadal może posiadać miejsce zamieszkania, a miejsce zamieszkania takiej osoby będzie rzutowało na miejsce zamieszkania dziecka tej osoby. Na zapatrywanie to nie ma wpływu fakt, że świadczenia pomocy społecznej na podstawie art. 101 ust. 2 tej ustawy co do zasady finansowane są ze środków gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, a nie jej aktualnego miejsca zamieszkania czy miejsca pobytu. Rozwiązanie to ma bowiem uprościć ustalenie właściwości organu pomocy społecznej w sytuacji, w której z racji bezdomności beneficjenta co do zasady będą występowały problemy z ustaleniem określonych w art. 25 k.c. przesłanek uznania określonej miejscowości za miejsce zamieszkania. W rozpoznawanej sprawie matka dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej co najmniej od czerwca 2025 r. przebywała na terenie D., o czym świadczy korzystanie ze świadczeń pomocy społecznej czy fakt urodzenia dziecka w szpitalu w tej miejscowości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są to okoliczności pozwalające na uznanie, że D. zostało wybrane przez matkę dziecka jako jej miejsce zamieszkania. Tym samym D. należało uznać także za miejsce zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej. Na marginesie powyższych rozważań, abstrahując od faktu możliwości ustalenia miejsca zamieszkania matki i dziecka, należy wyjaśnić, że właściwości podmiotu na podstawie miejsca zamieszkania nie można było ustalić nie z uwagi na zameldowanie dziecka pod adresem w G. już po umieszczeniu go w pieczy zastępczej, ale z uwagi na wątpliwości co do prawidłowości dokonania meldunku. Zauważyć bowiem należy, że art. 191 ust. 2 u.w.r.p.w. w odniesieniu do przesłanki zameldowania dziecka na pobyt stały nie posługuje się ograniczeniem dotyczącym meldunku bezpośrednio poprzedzającego umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej. Oznacza to, że fakt zameldowania dziecka już po jego umieszczeniu w pieczy zastępczej nie uniemożliwia zastosowania tego przepisu. Zwrócić jednakże w tym miejscu należy uwagę, że zameldowanie małoletniej nastąpiło na podstawie art. 29 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (obecnie Dz.U. z 2026 r. poz. 384, z późn. zm.). Przepis ten przewiduje, że zameldowania w stosunku do dzieci osób, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1, urodzonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dokonuje z urzędu kierownik urzędu stanu cywilnego sporządzający akt urodzenia. Zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje z dniem sporządzenia aktu urodzenia, w miejscu stałego albo czasowego pobytu rodziców albo tego z rodziców, u którego dziecko faktycznie przebywa. Nie przesądzając w tym miejscu o wadliwości dokonanego meldunku prowadzącej do konieczności jego wyeliminowania z obrotu prawnego, należy odnotować, że dyskusyjne jest czy można zameldować dziecko przebywające w pieczy zastępczej pod adresem zameldowania jednego z rodziców skoro zacytowany powyżej przepis wymaga, aby dziecko, którego dotyczy zameldowanie, faktycznie przebywało u tego rodzica. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się z kolei do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, 201, 203 i 204 p.p.s.a. i tylko w tych przypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 p.p.s.a.). Żaden ze wskazanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 p.p.s.a. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego co do właściwości i to najczęściej w sytuacji, gdy każdy z podmiotów pozostających w sporze prezentuje inne stanowisko w kwestii właściwości. Podmiot występujący z wnioskiem w takiej sytuacji nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie podmiotu właściwego do rozpoznania sprawy. Wyjątek co do zwrotu kosztów postępowania określony w art. 200 p.p.s.a. podyktowany jest tym, że skarga jest środkiem kontroli działalności administracji publicznej i wobec tego w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Te względy nie występują w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a wobec tego w takiej sprawie ma zastosowania ogólny przepis art. 199 p.p.s.a. Oznacza to, że stosownie do art. 209 w zw. z art. 157 § 1 p.p.s.a., brak jest podstaw do zamieszczenia w postanowieniu w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o właściwość rozstrzygnięcia dotyczącego zwrotu kosztów postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OW 132/12).