I OW 38/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie wskazania zarządcy drogi - pasa drogowego - oraz organu właściwego do udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu postanawia: odrzucić wniosek. Wnioskiem z dnia 2 lutego 2017 r. N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Prezydentem m.st. Warszawy poprzez wskazanie: 1) zarządcy drogi pasa drogowego ulicy zlokalizowanej równolegle do Al. [...](dz. ew. [...],[...]) na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w Warszawie, oraz 2) organu właściwego do udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na przebudowę zjazdu do nieruchomości dz.ew. [...], obręb [...] z ww. drogi. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 22 marca 2016 r. N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła z podaniem do GDDKiA o lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi dojazdowej drogi ekspresowej [...] na tren działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w m.st. Warszawa. W piśmie z dnia 5 maja 2016 r., GDDKiA pozytywnie zaopiniowała lokalizację zjazdu, wskazując równocześnie, że opinia ta pozostanie ważna wyłącznie w przypadku przeprowadzenia stosownych uzgodnień z właściwym zarządcą przedmiotowego odcinka w/w drogi dojazdowej, a którym w opinii GDDKiA był Prezydent m.st. Warszawy. Mając na uwadze powyższe, wnioskodawca pismem z dnia 19 lipca 2016 r. zwrócił się do Urzędu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, celem dokonania wspomnianego uzgodnienia. W odpowiedzi, Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] w piśmie z dnia 8 sierpnia 2016 r. oświadczył, że przedstawiona przez Spółkę na załączniku graficznym lokalizacja zjazdu, zakładała włączenie ruchu generowanego przez projektowany budynek wielorodzinny, zlokalizowany na dz. nr ew. [...] z obrębu [...], na działkę nr ew. [...] z obrębu [...], a która to działka nie znajdowała się w pasie drogowym drogi kategorii gminnej. Wobec tego organ nie posiadał upoważnienia do wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Również w treści pisma z dnia 24 sierpnia 2016 r. wydanego z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, skierowanego do pracowni projektowej świadczącej usługi na rzecz wnioskodawcy, zostało wskazane, iż organ ten nie był uprawniony do wydawania opinii w stosunku do ww. drogi, bowiem nie stanowiła ona drogi publicznej. Wobec powyższego Spółka w dniu 8 września 2016 r. ponowiła swoje podanie, w którym zawnioskowała o dokonanie uzgodnienia lokalizacji zjazdu dla inwestycji projektowanej w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] dla inwestycji dotyczącej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą na dz. nr ew. [...] oraz budowie zjazdów na dz. nr ew. [...], zlokalizowanej w rejonie ul. [...] Pismo to pozostało bez odpowiedzi organu. Pozostając w sytuacji impasu decyzyjnego wnioskodawca podejmował dalsze próby rozmów z przedstawicielami GDDKiA oraz Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w celu ustalenia organu właściwego do wydania zezwolenia na dokonanie planowanego zjazdu, jednakże rozmowy te nie przyniosły jakichkolwiek rozstrzygnięć w sprawie. Żaden z organów - GDDKiA Oddział w Warszawie oraz Burmistrz Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nie uznawał się bowiem organem właściwym do podjęcia wiążących decyzji. Wnioskodawca podniósł też, że realizując inwestycję w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r. zobowiązany jest do wykonania zjazdu dla tej inwestycji, a zatem kluczowe jest określenie zarządcy drogi, co powinno nastąpić w oparciu o przepis art. 19 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ww. przepisem Prezydent m.st. Warszawy, pozostaje zarządcą drogi w szczególności w odniesieniu do: a) dróg gminnych; b) wszystkich dróg publicznych, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych, w granicach miast na prawach powiatu. Podkreślono w tym miejscu, że przepis ten wydaje się jednak niewystarczający dla pozostających w sporze organów, ponieważ droga, z której dokonany ma zostać przedmiotowy zjazd, leży na gruncie będącym własnością Skarbu Państwa, pozostając w trwałym zarządzie GDDKiA. Droga ta zlokalizowana jest wprawdzie w granicach m.st. Warszawy, jednakże - zgodnie z najlepszą wiedzą Spółki - nie została dotychczas objęta żadną uchwałą w przedmiocie zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych, pomimo iż jest powszechnie dostępna dla ogółu i na całej swej długości oznakowana jest znakami ruchu drogowego, zaś na połączeniach tej drogi z ul. [...] brak jest jakiegokolwiek oznakowania znakami nr D-52 i D-53 ("Strefa ruchu") czy też nr D-46 i D-47 ("Droga wewnętrzna"). Zdaniem Spółki fakt pozostawania przedmiotowej drogi w trwałym zarządzie GDDKiA nie przesądza - jak również nie wyklucza - przy tym automatycznego przypisania GDDKiA przymiotu zarządcy drogi, bowiem sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę, w postaci trwałego zarządu nie musiał oznaczać, że zarządcą drogi była ta jednostka. Wnioskodawca zwrócił przy tym uwagę, iż w stosunku do analogicznego stanu faktycznego dotyczącego ww. drogi, Burmistrz Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w dniu [...] września 2015 r. wydał decyzję zezwalającą na przebudowę zjazdu do nieruchomości dz. nr ew. [...], obręb [...] w pasie drogowym zlokalizowanym równolegle do Al. Obrońców Grodna (dz. ew. [...] i [...]). W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż nie jest organem właściwym do jego rozpatrzenia. Wyjaśnił, że GDDKiA jest zarządcą wyłącznie dróg krajowych, co wynika z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, natomiast na terenie m. st. Warszawy jest zarządcą wyłącznie dróg ekspresowych. Tym samym nie może rozstrzygać, jako zarządca drogi, na podstawie art. 29 wskazanej ustawy w odniesieniu do drogi powiatowej - ul. [...]. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowa droga została wybudowana w ciągu istniejącej jezdni dodatkowej ul. [...] (art. 10 ust. 4 ustawy) w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej przyległych terenów, a na terenie Warszawy zarządcą wszystkich dróg publicznych (poza autostradami i drogami ekspresowymi) jest Prezydent m. st. Warszawy, co wynika z art. 19 ust. 5 ustawy, zaś który poprzez wydanie np.: decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] zezwalającej na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz decyzji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] zezwalającej na przebudowę zjazdu z omawianej drogi dojazdowej zaakceptował fakt, iż jest zarządcą przedmiotowej drogi jest Prezydent m. st. Warszawa, winien być traktowany jako jej zarządca. Nadmieniono przy tym, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie wystąpiła w dniu 15 kwietnia 2016 r. do Burmistrza Dzielnicy [...] o wszczęcie postępowania podziałowego. Po uzyskaniu prawomocnych decyzji podziałowych organ złoży zaś wnioski o wygaszenie trwałego zarządu do nieruchomości położonych poza pasem drogowym drogi ekspresowej [...], oddzielonym dodatkowo zamkniętym terenem kolejowym. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jego odrzucenie z uwagi na brak zdolności wskazanych przez wnioskodawcę organów oraz brak przekazania w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – zwanej dalej: "k.p.a.") sprawy do rozpoznania co jest niezbędnym warunkiem do wystąpienia z wnioskiem. Organ zwrócił uwagę, że jednostka pomocnicza gminy, w tym wypadku dzielnica m.st. Warszawy, a tym samym jej organy, nie posiadają zdolności do wydawania administracyjnych aktów o charakterze władczym we własnym imieniu. Akty woli mogą być wydawane wyłącznie w ramach upoważnień uregulowanych w art. 268a k.p.a. Wszelkie decyzje administracyjne regulowane przepisami ustawy o drogach publicznych, w tym dotyczące budowy i przebudowy zjazdu, są wydawane w m.st. Warszawa w imieniu Prezydenta m.st. Warszawa lub Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W takim wypadku zdolność sądową do udziału w sprawie, w sprawie wszczętej wnioskiem Spółki posiadały wyłącznie wskazane wyżej podmioty. Zaakcentowano nadto, że w niniejszym przypadku nie został spełniony jeden z warunków skutecznego wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego tj. przekazanie podania innemu organowi w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Ponadto pismem z dnia 1 lutego 2017 r. wnioskodawca złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na niezałatwienie sprawy w terminie. Powyższe okoliczności, zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy, winny prowadzić do odrzucenia przedmiotowego wniosku. Pismem z dnia 6 kwietnia 2017 r. N. sp. z o.o. z siedzibą w W. uznała argumentację przedstawioną przez organ za nieuzasadnioną. Pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy podtrzymał jednak swoje wyżej przedstawione stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego mogą wystąpić organy administracji pozostające w sporze a także strona. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy żaden z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez NSA merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Oznacza to, że nie może być uznana za spór kompetencyjny, czy spór o właściwość sytuacja, w której nie istnieje materialonprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, ani też żądanie wskazania organu właściwego w przypadku, gdy sprawa nie została skutecznie przekazana do innego organu administracji publicznej w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - zwanej dalej: "kpa") przez organ, który uznał się za niewłaściwy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy po pierwsze wskazać, że z treści przedmiotowego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wynika, iż strona wystąpiła w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarówno do GDDKiA, jak i do Burmistrza Dzielnicy [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, z różnymi wnioskami. Dotyczyły one wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi dojazdowej drogi ekspresowej [...] na tren działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w m.st. Warszawa oraz wskazania zarządcy drogi pasa drogowego ulicy zlokalizowanej równolegle do Al. [...] (dz.ew. [...],[...]). Strona nie wskazała jednak, w którym z powyższych postępowań upatruje istnienia sporu kompetencyjnego. Tymczasem rozstrzygając spór kompetencyjny sąd musi dysponować skonkretyzowanym żądaniem strony, które winno jednoznacznie określać z jakiej daty pochodzi wniosek, czego dotyczy i do którego organu został wniesiony. Ponadto art. 65 § 1 k.p.a. stanowi, iż jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Spór kompetencyjny należy więc rozumieć jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której co do zakresu działania organu administracji publicznej zachodzi rozbieżność stanowiska, a która powinna być usunięta w skutek podjętych w tym kierunku przewidzianych przez prawo środków. Negatywny spór kompetencyjny pojawia się zatem nie w każdym przypadku rozbieżności poglądów między organami administracji publicznej co do ich właściwości do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz tylko wówczas, gdy sprawa została przekazana do innego organu (właściwego). W rozpoznawanej sprawie żaden ze wskazanych przez skarżącą podmiotów nie zajął stanowiska w przewidzianej formie prawnej. Mając powyższe na uwadze przedmiotowy wniosek Spółki o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. należało uznać za niedopuszczalny, ponieważ nie zostało w tym przypadku wydane zawiadomienie o przekazaniu sprawy według właściwości, co oznacza, że żaden z organów nie uznał się za niewłaściwy w sprawie administracyjnej. Dodatkowo wyjaśnić należy, że fakt, iż wniosek Spółki przez okres sześciu miesięcy nie uzyskał rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zjazd, może być podnoszony w trybie procedury dotyczącej bezczynności organu lub przewlekłości postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.