I OW 40/21

Dnia 8 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. R. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powstałego pomiędzy organem wnioskującym a Prezydentem Miasta [...] w sprawie skierowania A. R. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku organ wnioskujący wyjaśnił, że w dniu 23 października 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek A. R. o skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...]. W związku z powyższym ustalono, że A. R. była zameldowana na pobyt stały w [...] przy ul. [...] w okresie od 27.11.1971 r. do 14.07.2015 r. W 2016 r. zameldowała się ona jednak na pobyt stały w [...] przy ul. [...]. Wprawdzie następnie strona w dniu 20.10.2020 r. ponownie zameldowała się w [...], ale jedynie na pobyt czasowy - do dnia 31.01.2021 r. i w tym czasie złożyła powyższy wniosek wraz z dokumentacją. Wobec powyższego, zdaniem organu wnioskującego, należało domniemywać, że A. R. jest nadal związana emocjonalnie z miastem [...] i zgodnie ze swoją wolą (oświadczenie z dnia 23.10.2020 r. oraz z dnia 10.12.2020 r.) chce nadal w nim przebywać i związać z nim swoją przyszłość. Z posiadanej dokumentacji wynikało bowiem, że A. R. prawie całe swoje życie mieszkała w [...] i miasto to było i nadal jest jej centrum aktywności życiowej. Z tej przyczyny Prezydent Miasta [...] twierdził, że skoro [...] pozostawał miejscem pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw A. R., to tym samym był jej miejscem zamieszkania - w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej – a to przesądzało o właściwości miejscowej Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku strony. Z tym stanowiskiem nie zgadzał się Prezydent Miasta [...], który w odpowiedzi na wniosek wnosił o uznanie, iż nie był on w tym przypadku organem właściwym w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko uczestniczący w sporze organ podał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynikało, iż wprawdzie A. R. potwierdziła fakt przebywania przez nią w [...] przy ul. [...], jednak jej pobyt w [...] miał jedynie charakter przejściowy, związany ze złożeniem wniosku o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w [...]. A. R. zameldowana bowiem była na stałe w [...], pod tym samym adresem zameldowani byli również jej dwaj dorośli wnukowie, natomiast od października 2020 r. czasowo jedynie została zameldowana u córki swoich przyjaciół (Państwa [...]) w [...], prowadząc przy tym odrębne, jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z informacji strony wynikało przy tym, że wprawdzie wnukowie - w miarę swoich możliwości - pomagają jej np. w załatwieniu wizyty lekarskiej, ale w istocie rzeczy nie ma się kto nią zająć i nie posiada również własnego lokalu mieszkalnego. Ponadto treść pisma A. R. z dnia 10.12.2020 r. wskazywała, iż przyjazd do [...] do Pani [...] nie mógł mieć w założeniu charakteru pobytu stałego bo – jak twierdziła sama wnioskodawczyni - (cyt.): "Jest ona dla mnie obcą osobą i mam świadomość, że nie mogę w nieskończoność komplikować jej życia. Odkąd wprowadziłam się do nich, ich dorosła córka nie może przyjeżdżać do domu, bo zajmuję jej pokój. Ponadto to ona i jej mąż pracują zawodowo i zostawiają mnie samą na ok. 9 godzin (...)." Z tych też przyczyn organ pozostający w sporze twierdził, że zameldowanie A. R. na pobyt czasowy w [...] było działaniem celowym, mającym jedynie ułatwić umieszczenie zainteresowanej w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Centrum życiowe strony znajdowało się natomiast w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy administracji uważają się za niewłaściwe w sprawie rozpoznania wniosku A. R. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W związku z tym wyjaśnić należy, iż zasady kierowania do domu pomocy społecznej uregulowane są w ustawie z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz.U. tj. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s." Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu opieki społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W myśl natomiast art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się natomiast, iż wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, ustalając znacznie tego pojęcia, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z treści art. 25 k.c. wynika zaś, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu, o miejscu zamieszkania decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości (bez względu na adres jej zameldowania). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku A. R., obie przesłanki spełnia Miasto [...]. Z niespornym ustaleń faktycznych, dokonanych przez organy administracji pozostające w sporze wynika bowiem, że A. R. była zameldowana na pobyt stały w [...] przy ul. [...] w okresie od 27.11.1971 r. do 14.07.2015 r. Wprawdzie w 2016 r. zameldowała się na pobyt stały w [...] przy ul. [...], ale w dniu 20.10.2020 r. strona ponownie zameldowała się w [...], choć jedynie na pobyt czasowy (do dnia 31.01.2021 r.). W tym czasie, mieszkając u córki swoich przyjaciół pod adresem: [...], ul. [...], prowadząc odrębne, jednoosobowe gospodarstwo domowe, A. R. złożyła wniosek o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej "[...]" (również) w [...]. Dodać też trzeba, że sam wniosek A. R. z dnia 23 października 2020 r. wnioskodawczyni także złożyła do MOPS w [...], deklarując w nim, iż nadal chce przebywać w tym mieście i związać z nim swoją przyszłość. [...] jest bowiem jej rodzinnym miastem, w którym mieszkała większość swojego życia. Wskazane powyżej okoliczności uprawniają zatem do stwierdzenia, iż obecnie głównym ośrodkiem życiowym A. R. jest Miasto [...], a nie Miasto [...], w którym - mimo zameldowania na pobyt stały – wnioskodawczyni jednak nie mieszka. Aktualnie przebywa bowiem na terenie Miasta [...] (wymiar zewnętrzny) oraz ma zamiar na terenie tego miasta pozostać, co wyraźnie wynika z jej oświadczeń (wymiar wewnętrzny). W konsekwencji należy więc przyjąć, iż miejscem zamieszkania zainteresowanej - na dzień złożenia wniosku – było Miasto [...], a zatem - stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.p.s. - organem właściwym miejscowo do rozpoznania wniosku o skierowanie A. R. do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta [...]. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.