I OW 45/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta E. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta E. a Wójtem Gminy L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G.R. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta E. jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 13 marca 2026 r. Prezydenta Miasta E., reprezentowany przez Dyrektora [...] Centrum Usług Społecznych, zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Wójtem Gminy L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G.R. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że G.R. we wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej podał adres B. [...]. Z uwagi na stan zdrowia obecnie przebywa w Stowarzyszeniu [...] "X." przy ul. W. [...] w O. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ostatni adres pobytu stałego G.R. to ul. K. [...] [...] E.. Zgodnie z jego oświadczeniem, od marca 2024 r. zamieszkiwał pod adresem L. [...] (k. 2-2v. akt sądowych). W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy L., reprezentowany przez Dyrektora Centrum Usług Społecznych w L., wskazał, że G.R. wraz z rodziną mieszkał i był zameldowany pod adresem ul. K. [...] [...] E.. Pod wskazanym we wniosku adresem B. [...] [...] L. faktycznie nie zamieszkiwał, co zostało potwierdzone przez sąsiadkę. Lokal ten zajmuje jego brat, natomiast G.R. przebywał tam jedynie okazjonalnie, w ramach krótkich wizyt. Od listopada 2024 r. przebywał w L. u swojej ciotki, jednak pobyt ten miał charakter czasowy i był związany wyłącznie z koniecznością sprawowania nad nią opieki z uwagi na jej pogarszający się stan zdrowia. W trakcie pobytu w L. G.R. zachorował na chorobę nowotworową. Z uwagi na pogorszenie się stanu psychicznego został hospitalizowany psychiatrycznie, a następnie trafił do hospicjum. W tym czasie ciotka G.R. została umieszczona w domu pomocy społecznej, natomiast lokal, w którym przebywał, został przeznaczony do sprzedaży przez jej syna. W ocenie Centrum Usług Społecznych w L., G.R. pozostaje obecnie osobą bezdomną, bez możliwości powrotu do miejsca pobytu w L. Jego pobyt w L. nie powinien zostać uznany za jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów prawa, ponieważ: miał charakter wyłącznie tymczasowy i celowy (opieka nad ciotką), nie wiązał się z zamiarem stałego osiedlenia się, nie doszło do przeniesienia centrum spraw życiowych (brak własnego lokalu, brak trwałych więzi bytowych), zakończył się w sposób niezależny od jego woli (umieszczenie ciotki w domu pomocy społecznej i przeznaczenie lokalu do sprzedaży), obecnie nie ma on możliwości powrotu do tej lokalizacji. Brak jest jakichkolwiek przesłanek pozwalających uznać, że G.R. przeniósł swoje miejsce zamieszkania do L. Skoro pobyt w L. nie miał charakteru stałego zamieszkania, to za ostatnie miejsce zamieszkania należy uznać Miasto E. (k. 48-48v. akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, ponieważ oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy. Sprawa administracyjna dotyczy świadczeń z pomocy społecznej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2026 r. poz. 639, dalej ups) reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 101 ust. 2 ups, w przypadku osoby bezdomnej o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Art. 101 ust. 2a ups przewiduje natomiast, że w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. Z akt sprawy wynika, że zainteresowany obecnie przebywa w Stowarzyszeniu [...] "X." przy ul. W. [...] w O. Ośrodek ten jest placówką zapewniającą całodobową opiekę. Jednakże, pobyt zainteresowanego w tym ośrodku nie ma charakteru komercyjnego, tzn. jego podstawą nie jest umowa cywilnoprawna. W rezultacie, art. 101 ust. 2a ups nie znajduje zastosowania w okolicznościach tej sprawy. W niniejszej sprawie należało zatem rozważyć, czy zainteresowany jest osobą w kryzysie bezdomności i o właściwości organu winno decydować jego ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 ups), czy ma on miejsce zamieszkania, w oparciu o które należałoby ustalić właściwość miejscową gminy (art. 101 ust. 1 ups). Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym stanowi art. 101 ust. 1 ups. Jednakże, w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania - w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r. poz. 1071) - należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z 13.4.2022 r. I OW 212/21, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej cbosa). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim jest zatem miejsce, w którym dana osoba faktycznie przebywa i w którym aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Zainteresowany obecnie przebywa w Stowarzyszeniu [...] "X." przy ul. W. [...] w O. Nie ma on jednak zamiaru stałego przebywania w tym ośrodku, co wynika wprost z jego wniosku o skierowanie go do domu pomocy społecznej. Zamiarem zainteresowanego jest więc pobyt w domu pomocy społecznej, a nie w hospicjum. Tym samym, ul. W. [...] w O., gdzie znajduje się Stowarzyszenie [...] "X." nie może być uznane za miejsce zamieszkania zainteresowanego. Nie ma on więc aktualnie miejsca zamieszkania. Przed rozpoczęciem pobytu w Stowarzyszeniu [...] "X." zainteresowany przebywał pod adresem B. [...] [...] L. Przebywał tam od listopada 2024 r. jedynie okazjonalnie, w ramach krótkich wizyt u swojej ciotki. Pobyt ten miał charakter czasowy i był związany wyłącznie z koniecznością sprawowania nad nią opieki z uwagi na jej pogarszający się stan zdrowia. W trakcie pobytu w L. zainteresowany zachorował na chorobę nowotworową. Z uwagi na pogorszenie się stanu psychicznego został hospitalizowany psychiatrycznie, a następnie trafił do hospicjum. Ciotka zainteresowanego została umieszczona w domu pomocy społecznej, a zajmowany przez nią lokal, w którym okazjonalnie przebywał również zainteresowany, został przeznaczony przez jej syna na sprzedaż. Zainteresowany nie ma więc możliwości ponownego zamieszkiwania pod tym adresem. Jego pobytu w L. nie należy kwalifikować jako jego miejsca zamieszkania, ponieważ pobyt ten miał charakter wyłącznie tymczasowy i celowy (opieka nad ciotką), nie wiązał się z zamiarem stałego osiedlenia się, nie doszło do przeniesienia centrum spraw życiowych, zakończył się w sposób niezależny od jego woli, obecnie nie ma on możliwości powrotu do tej lokalizacji. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że zainteresowany przeniósł swoje miejsce zamieszkania do L. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 ups. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy [...] (Dz.U. z 2023 r. poz. 725) i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2026 r. poz. 384), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym, przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (postanowienie NSA z 25.6.2021 r. I OW 310/20, cbosa). W niniejszej sprawie należy zatem ustalić, czy G.R. jest osobą bezdomną. Przed rozpoczęciem przebywania w Stowarzyszeniu [...] "X." zainteresowany nie zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym. Bezpośrednio przed pobytem w hospicjum był hospitalizowany, natomiast przed hospitalizacją przebywał tymczasowo (nie na pobyt stały) pod adresem B. [...] w L. Adresu w L. nie sposób uznać za miejsce zamieszkania z ww. względów. Zainteresowany posiada adres stałego zameldowania w E. przy ul. K. [...], jednakże nie ma możliwości powrotu do tego lokalu. Jego żona, z którą był rozwiedziony, zmarła, natomiast z dziećmi – A. i W.R. - nie utrzymuje kontaktu od ok. 6 lat. Skoro zainteresowany posiada adres stałego zameldowania, pod który nie ma możliwości powrotu, to należy uznać, że jest on osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups. W przypadku osoby bezdomnej należy ustalić gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Bezspornie gminą ostatniego miejsca zameldowania zainteresowanego na pobyt stały jest gmina E.. Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta E.. Zwrócić trzeba uwagę, że nawet gdyby zainteresowanego nie uznać za osobę bezdomną, to z okoliczności sprawy wynika, że ostatnie miejsce jego zamieszkania (pobytu stałego) znajdowało się pod adresem przy ul. K. [...] w E., co również wskazywałoby na właściwość Prezydenta Miasta E.. Wynik w obydwu przypadkach jest zatem tożsamy. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 ppsa w zw. z art. 101 ust. 2 ups, postanowił jak w sentencji.