I OW 48/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za czynności geodezyjne postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy w sprawie do rozpoznania odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wnioskiem z dnia 12 marca 2015 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w sprawie ustalenia organu właściwego rozpatrzenia odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...] o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za czynności geodezyjne. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] grudnia 2013 r. Starosta [...], zgodnie z wnioskiem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wydał decyzję ustalającą opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne. W dniu 14 sierpnia 2014 r. Spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. odmówił wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu przewidzianego w art. 145a § 2 k.p.a. Od powyższego postanowienia Spółka wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. uchyliło postanowienie organu I instancji i orzekło o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta [...] po zakończeniu wznowionego postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Od decyzji tej Spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które, uznając się za niewłaściwe w sprawie, pismem z dnia 24 lutego 2015 r. przekazało odwołanie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...]. Wnioskując o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wydana została na podstawie art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Wznowione postępowanie dotyczy ustalenia należności budżetowych na podstawie przepisów zawartych w ustawie o finansach publicznych, które jednoznacznie wskazują samorządowe kolegia odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrzenia odwołania. Zatem sprawy z zakresu ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne na podstawie cyt. ustawy nie należą do kompetencji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Tym samym do wydania decyzji w wyniku wznowienia tego postępowania uprawniony był starosta jako organ niebędący organem administracji geodezyjnej i kartograficznej. Właściwość organu odwoławczego w postępowaniu wznowieniowym ustala się według przepisów określających właściwość organu, który wydał decyzję w podlegającym wznowieniu postępowaniu, niezależnie od późniejszych zmian stanu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], orzekając wcześniej o wznowieniu postępowania, uznało się już za organ odwoławczy w niniejszej sprawie. W takim stanie przekazanie odwołania do rozpatrzenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oznacza, że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie wnioskodawcy, odwołanie powinno być rozpatrzone, zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o wskazanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z odwołania [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...]. Po przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania SKO w [...] stwierdziło, że w dniu 12 lipca 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897 – dalej jako "ustawa zmieniająca"), którą dokonano m.in. zmiany zasad ustalania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. W ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) dodano art. 40f, który w ust. 1 stanowi, że: "W przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną." Przepis ten wyznacza sposób ustalania opłat w zmienionym stanie prawnym od dnia 12 lipca 2014 r. Jedynym odstępstwem od tego jest uregulowanie art. 12 ustawy zmieniającej, który stanowi, że: "W sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą." Jedynie więc w sprawach wszczętych i niezakończonych możliwe jest stosowanie zasad wynikających z poprzedniego stanu prawnego. Sytuacja, w której dochodzi do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną przed dniem 12 lipca 2014 r., nie jest objęta hipotezą art. 12 ustawy zmieniającej. Jest to już bowiem nowa sprawa, którą trzeba rozpoznawać na podstawie nowego stanu prawnego. Dotyczy to zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów określających kompetencje organów. Organ, który prowadzi wznowione postępowanie i wydaje decyzję w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mógłby zastosować dotychczasowych przepisów, gdyż tego nie przewiduje art. 12 ustawy zmieniającej, ani też inny przepis tej ustawy. Istotą wznowienia postępowania jest rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów nowych, a nie obowiązujących poprzednio. Nie można w konsekwencji uznać, że odwołanie od decyzji Starosty wydanej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w zmienionym stanie prawnym może być rozpoznane przez Kolegium. Decyzja podjęta przez Starostę w ramach wznowienia postępowania jest bowiem odpowiednikiem współczesnej decyzji podejmowanej na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, co powoduje, że organem odwoławczym jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Decyzja w trybie art. 40f ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest bowiem wydawana przez właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. W myśl art. 6a ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią m.in. organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (w tym wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie) oraz organy administracji geodezyjnej i kartograficznej (w tym starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego). Przepis art. 127 § 2 k.p.a. przesądza, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Według natomiast art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest – w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego – organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Ustalenie organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2014 r. powinno więc nastąpić na podstawie stanu prawnego obowiązującego od dnia 12 lipca 2014 r., czyli zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, według którego organem tym jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że właściwość do wznowienia postępowania jest ustalana z uwzględnieniem aktualnej właściwości rzeczowej organu i konieczności uwzględniania przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu ostatecznej decyzji, skutkującej przeniesieniem kompetencji w zakresie wznowienia postępowania na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów. Jeśli zatem aktualnie sprawy ustalania opłat za korzystanie z zasobu geodezyjnego przynależą do starosty, jako organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, to konsekwentnie właściwym organem odwoławczym w postępowaniu wznowionym co do decyzji podjętej w poprzednim stanie prawnym jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne), a nie samorządowe kolegium odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między samorządowymi kolegiami odwoławczymi a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...]. Dlatego właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wydana została na podstawie art. 60 i art. 61 ustawy o finansach publicznych oraz art. 40 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych określa katalog dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. Natomiast w art. 61 powołanej ustawy określono właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do wskazanych należności budżetowych. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wynika zaś, że organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w sprawie należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest m.in. starosta. Natomiast organem odwoławczym w stosunku do starosty – zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych – jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przedmiotem decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. było ustalenie wysokości należnej opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, udzielenie informacji oraz wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Opłata ta przewidziana była w art. 40 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Została ona jednak ustalona w procedurze ustawy o finansach publicznych, w której Starosta [...] orzekał jako organ właściwy do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego, od której to decyzji odwołanie przysługiwało do samorządowego kolegium odwoławczego. Od dnia 12 lipca 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obecnie zgodnie z art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty. Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, stosownie do art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przedstawiona nowelizacja ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 r., nie znajduje zastosowania do spraw rozstrzygniętych uprzednio decyzją ostateczną wydaną na podstawie ustawy o finansach publicznych w zakresie ustalenia opłaty określonej w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W art. 12 ustawy zmieniającej wskazano bowiem, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Cytowany przepis dotyczy więc jedynie spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. stała się ostateczna przed dniem 12 lipca 2014 r. Decyzja ta wydana została w sferze normatywnej określonej przepisami ustawy o finansach publicznych. Z tego względu, decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., wydana obecnie po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r., jest nadal aktem administracyjnym zawierającym rozstrzygnięcie sprawy należącej do sfery normatywnej ustawy o finansach publicznych. W związku z tym, organem odwoławczym od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wydanej w sprawie objętej sferą normatywną ustawy o finansach publicznych, jest samorządowe kolegium odwoławcze, zgodnie z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. i w zw. z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Obecnie wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów są dochodami własnymi budżetu powiatu (art. 41b ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jednakże zakres normatywny powołanego wyżej art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie obejmuje spraw naliczenia opłaty zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie tego przepisu. W związku z powyższym, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.