I OW 53/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy B. a Burmistrzem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. K. w sprawie wypłaty dodatku węglowego postanawia: wskazać Wójta Gminy B. jako organ właściwy w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wykonaniu postanowienia z dnia 19 grudnia 2022 r., przekazał według właściwości akta sprawy o sygn. II SO/Gl 22/22, toczącej się z wniosku Wójta Gminy B., reprezentowanego przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego [winno być o właściwość – uwaga NSA] zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. K. o wypłatę dodatku węglowego. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dniu 5 września 2022 r. I. K. (dalej jako "wnioskodawczyni", "zainteresowana"), zamieszkała przy ul. [...] w S., złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej (dalej jako "GOPS") w B. wpisując we wniosku adres budynku nie zamieszkiwanego przez rodzinę, tj. S., ul. [...]. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, iż w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono, że K. K., jako właściciel budynku położonego w S. przy ul. [...] złożył deklarację do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków dotyczących źródeł ciepła, zaznaczając jednocześnie, że dane adresowe nie są tożsame z adresem budynku, którego dotyczy formularz. Równocześnie wskazano, że z treści pisma z Zakładu Gospodarki Komunalnej wynika, że pod powyższym adresem nie została złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto z wykonanych w czasie wywiadu środowiskowego zdjęć budynku położonego przy wyżej wskazanym adresem wynika, że jest on remontowany i nie jest zamieszkały. Zostało to potwierdzone przez mieszkańców miejscowości, którzy poinformowali, że I. K. wraz z rodziną zamieszkuje w S.. Reasumując, organ wnioskujący o rozpoznanie wniosku o rozstrzygniecie sporu o właściwość wskazał, iż przeprowadzone w ramach postępowania administracyjnego przez GOPS w B. czynności pozwoliły na ustalenie, że wnioskodawczyni, pomimo, iż zadeklarowała adres miejsca zamieszkania na terenie gminy B., to faktycznie zamieszkuje i gospodaruje w miejscowości S., położonej na terenie gminy S.. Organ odniósł się do art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, zgodnie z którym za miejsce zamieszkania osoby fizycznej uznaje się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stały pobyt z kolei to przebywanie w danej miejscowości w sytuacji, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym centrum życiowym danej osoby fizycznej. Podkreślono, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkiwaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim, które ma cechy założenia tam centrum swoich osobistych czy majątkowych spraw. Miejscem pobytu stałego danej osoby będzie miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania, przyjmuje korespondencję, jest objęta opieką lekarską itp. Samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Zatem w ocenie organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość kwestia zameldowania, będąca tylko rejestracją pobytu, lub adres nieruchomości, w której nie prowadzi się gospodarstwa domowego nie powinna mieć wiodącego znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii właściwości miejscowej. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta S. wskazał, iż w jego ocenie informacja, iż wnioskodawca mieszka lub może mieszkać na terenie gminy S. wydaje się być bez znaczenia. We wniosku o przyznanie dodatku węglowego wnioskodawczyni oświadczyła pod rygorem odpowiedzialności karnej, że jej miejscem zamieszkania jest miejscowość S.. Organ uczestniczący w sporze powołał się na art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.), zgodnie z którym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Wójtem Gminy B., a Burmistrzem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. K. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.1630), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego. Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy. W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania. Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 k.p.a.), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawczyni jako swoje miejsce zamieszkania podała miejscowość S. w gminie B. i określiła Wójta Gminy B., jako adresata wniosku. To zatem do tego organu należy zweryfikowanie, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jej gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.