I OW 59/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy W. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy E. G. w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego postanawia: wskazać Wójta Gminy W. jako organ właściwy w sprawie. W dniu [...] marca 2019 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., działając z upoważnienia Wójta Gminy W., na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przez E. G.. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że Kierownik sekcji ds. Świadczeń socjalnych nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] przyznał E. G. na rzecz syna M. G. zasiłek rodzinny od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w tym okresie w wysokości [...] zł miesięcznie. Z kolei decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] przyznano E. G. zasiłek rodzinny od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] października 2017 r. w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w tym okresie w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie jednak decyzjami z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] i [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło nieważność wymienionych decyzji w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W konsekwencji Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L. decyzjami z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] i [...], odmówił E. G. przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - w okresie od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. oraz w okresie od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] października 2017 r. Pismem z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L. zawiadomił E. G. o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej zasadności pobierania od dnia [...] sierpnia 2016 r. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W dniu [...] października 2018 r. E. G. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w L. oświadczenie, że od października 2018 r. mieszka w Ż., gmina W.. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L. zawiadomił Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej we W. o przekazaniu sprawy wraz z aktami, celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością sprawy o ustalenie i zwrot nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przez E. G.. Zdaniem Wójta Gminy W. przez "miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne", o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, należy rozumieć miejsce, w którym ta osoba zamieszkuje lub zamieszkiwała w okresie relewantnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania danego świadczenia rodzinnego. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta L. wniósł o wskazanie jako organu właściwego Wójta Gminy W.. W uzasadnieniu Prezydent Miasta L. podniósł, że organem właściwym w sprawach o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest organ właściwy miejscowo dla aktualnego miejsca zamieszkania strony. Przez organ właściwy do orzekania w sprawie zwrotu świadczeń należy bowiem rozumieć ten, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten mówi wprawdzie o osobie ubiegającej się o świadczenie lub otrzymującej je, ale właśnie osobą, która świadczenie pobrała nienależnie jest osoba otrzymująca świadczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny), lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). W niniejszej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem zarówno Wójt Gminy W., jak i Prezydent Miasta L. uznają się za organy niewłaściwe miejscowo do prowadzenia postępowania o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych przez E. G. świadczeń rodzinnych. W kontekście powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 19 K.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Reguła ta odnosi się wszystkich stadiów postępowania. W sytuacji więc, gdy organ właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, np. strona zmieniła miejsce zamieszkania, organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony (por. postanowienie NSA z 29 czerwca 2007 r., I OW 10/07 – wszystkie powołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Adamiak, J Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2019, wyd./el.). Dalej podkreślić należy, że o ile określenie właściwości rzeczowej następuje na podstawie norm tzw. materialnego prawa administracyjnego, określających kompetencje danego organu administracji publicznej (o czym stanowi art. 20 K.p.a.), o tyle przy ustalaniu zakresu właściwości miejscowej w pierwszej kolejności stosuje się przepisy szczególne zawarte w ustawach odrębnych, a dopiero w przypadku ich braku (zgodnie z zasadą subsydiarności) przyjmuje się za podstawę przepisy K.p.a. Przy ustalaniu organu właściwego w niniejszej sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Przepis art. 30 tej ustawy, regulujący kwestię nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, nie określa jednak w sposób szczególny organu właściwego do orzekania w sprawie zwrotu tych świadczeń. Przez organ właściwy do orzekania w sprawie zwrotu świadczeń należy zatem rozumieć ten, o którym mowa w art. 3 pkt 11 tej ustawy. Stosownie do art. 3 pkt 11 u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym, oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym pogląd, że osobą otrzymującą świadczenie w rozumieniu wskazanego przepisu jest także osoba, która świadczenie pobrała nienależnie (por. postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt I OW 194/15, postanowienie NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt I OW 109/18). Stwierdzić także należy, że regulacja art. 3 pkt 11 u.ś.r., jeśli idzie o rozumienie organu właściwego w sprawach świadczeń, nie odbiega od zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 21 § 1 pkt 3 tej ustawy, w sprawach innych niż dotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy, jako generalną zasadę ustalania właściwości organu wskazuje bowiem miejsce zamieszkania podmiotu, do którego rozstrzygniecie ma być skierowane. Skoro więc w sprawie bezspornym jest, że miejscem zamieszkania E. G.jest obecnie miejscowość Ż. w gminie W., to organem właściwym do prowadzenia postępowania o zwrot nienależnie pobranych świadczeń jest Wójt Gminy W.. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.