I OW 68/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku miasta Ząbki o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy miastem Ząbki a miastem Kalisz w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i pobyt małoletniej A.K. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać miasto Ząbki jako właściwe w sprawie. Pismem z 2 kwietnia 2025 r. Burmistrz Miasta Ząbki – działający w imieniu gminy Ząbki (dalej: "wnioskodawca") – złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z miastem Kalisz w przedmiocie wskazania gminy właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i pobyt małoletniej A.K. w pieczy zastępczej. Wnioskodawca wskazał, że miejsce zamieszkania matki małoletniej – a zarazem jej samej – przed umieszczeniem w pieczy zastępczej znajdowało się na terenie miasta Kalisz. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Kalisz – działający w imieniu miasta na prawach powiatu Kalisz – zaprzeczył, aby miejsce zamieszkania małoletniej znajdowało się na terenie Kalisza. Ponadto wskazał, że wniosek został błędnie sformułowany, albowiem spór powinien zostać rozstrzygnięty pomiędzy powiatami, a nie miastami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49, dalej: "upz"), wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1 pkt 1-3). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Z art. 191 ust. 9 upz wynika natomiast, że w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi odpowiednio wydatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1, w wysokości: 1) 10% wydatków na opiekę i wychowanie dziecka - w pierwszym roku pobytu dziecka w pieczy zastępczej; 2) 30% wydatków na opiekę i wychowanie dziecka - w drugim roku pobytu dziecka w pieczy zastępczej; 3) 50% wydatków na opiekę i wychowanie dziecka - w trzecim roku i następnych latach pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Przepisy ust. 2-4 i 7 stosuje się odpowiednio. Z treści wniosku wynika, że w ocenie wnioskodawcy sporne w sprawie jest ponoszenie wydatków, o których mowa w art. 191 ust. 9 upz i w tym zakresie gmina miejska może pozostawać w sporze z miastem na prawach powiatu. Stosownie do art. 191 ust. 16 upz, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kpa. Powyższe oznacza, że sprawa niniejsza jest sprawą administracyjną, a zatem zaistniał spór o właściwość, który może podlegać rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 191 ust. 9 upz w pierwszej kolejności należy podjąć próbę ustalenia miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej. Przez umieszczenie w pieczy zastępczej należy rozumieć wydanie orzeczenia sądu w tym przedmiocie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 100/22). W rozpoznawanej sprawie nastąpiło to 23 lipca 2020 r. – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kaliszu, sygn. akt III RCo 112/20. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm. dalej: "kc"). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 kc). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa, zaś jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 kc). Na miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc składają się łącznie dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości (corpus) i wola pobytu (animus). Zamiar stałego pobytu, o którym mowa w art. 25 kc należy oceniać w sposób zobiektywizowany – oznacza to, że o tym, czy na gruncie art. 25 kc danej osobie można przypisać zamiar stałego pobytu w danej miejscowości, rozstrzyga to, czy z punktu widzenia typowego obserwatora miejscowość ta stanowi główny ośrodek aktywności życiowej tej osoby (zob. A. Lutkiewicz-Rucińska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, Warszawa 2024, art. 25). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wnioskodawcy, że z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, jakoby miejsce zamieszkania matki małoletniej znajdowało się w Kaliszu. Wniosku takiego nie można wyprowadzić ze znajdującego się w aktach oświadczenia E.K. z 2 kwietnia 2025 r. Sam fakt, że matka małoletniej w maju 2020 r. poinformowała swoich rodziców o zamiarze zamieszkania na stałe w Kaliszu nie jest wystarczający do przyjęcia, że to w tej miejscowości znajdowało się jej miejsce zamieszkania. W aktach sprawy brak jest bowiem jakichkolwiek ustaleń na temat tego, czy wymieniona faktycznie przebywała we wskazanej miejscowości oraz w jakim czasie – co jest niezbędne dla ustalenia przesłanki z art. 25 kc. Również fakt, że interwencja policji 20 lipca 2020 r. nastąpiła pod adresem w Kaliszu przesądza jedynie o tym, że matka małoletniej przebywała pod określonym adresem w tym konkretnym dniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w aktach sprawy brak jest materiałów pozwalających ustalić miejsce zamieszkania matki małoletniej przed jej umieszczeniem w pieczy zastępczej, co wyklucza ustalenie właściwości w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. W następnej kolejności należy zatem odwołać się do stosowanego odpowiednio art. 191 ust. 2 upz i ustalić ostatnie miejsce zameldowania małoletniej na pobyt stały. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z systemu PESEL wynika, że miejsce to znajdowało się w gminie Ząbki. W tej sytuacji na podstawie art. 191 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 9 upz oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 4 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.