I OW 71/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Ł. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Ł. a Starostą S. w przedmiocie wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. w sprawie ustanowienia prawa trwałego zarządu postanawia: wskazać Starostę S. jako organ właściwy w sprawie. Wojewoda Ł. wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2014 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy organem wnioskującym, a Starostą S. w przedmiocie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w Ł. o ustanowienie prawa trwałego zarządu na nieruchomości położonej w powiecie s., gmina S., obręb M., oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Starosta S. przekazał Wojewodzie Ł. wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. w sprawie ustanowienia prawa trwałego zarządu na opisanej wyżej nieruchomości, wskazując, że w świetle art. 20 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresu dróg publicznych, wojewoda jest właściwym do wydania decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości zarządzanej przez Lasy Państwowe, która to nieruchomość znajduje się w granicach przeznaczonych na pas drogowy. Wojewoda Ł. - nie podzielając powyższego stanowiska - twierdził, że powyższy spór sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy w przedstawionym stanie faktycznym będzie miał zastosowanie art. 19 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - jako zawierający normę szczególną w zakresie ustalenia przesłanek wygaszenia trwałego zarządu wobec art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz innych przepisów odrębnych. Zdaniem Wojewody, jeśli w obszarze wyznaczonego pasa drogowego przyszłej drogi publicznej znajdą się nieruchomości, stanowiące własność publiczną, ale pozostające w trwałym zarządzie publicznych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, to wtedy trwały zarząd podlegać będzie wygaszeniu decyzją odrębną, gdyż wygaśnięcie prawa trwałego zarządu nie jest skutkiem prawnym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Bez decyzji wygaszającej - która ma charakter konstytutywny - trwały zarząd nadal zatem istnieje. Właściwość organu do wygaszenia trwałego zarządu jest zatem powiązana z właściwością do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji dla drogi określonej kategorii, nie zaś z faktem, jakiej jednostce organizacyjnej - ze względu na jej organ nadzorczy - przysługuje trwały zarząd. Zarówno więc wojewoda jak i starosta będą właściwi do wydania decyzji wygaszającej trwały zarząd państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Organ wnioskujący podkreślił, że z treści pisma Lasów Państwowych Nadleśnictwa K. z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] wynika, iż przedmiotowa nieruchomość należy do Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa K. i jest objęta decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej nr S-[...] na odcinku węzeł W. - Węzeł W. (Al) od km [...] do km [...] w zakresie odcinka 5 (węzeł S.- węzeł Ł.) od km [...] do km [...] wraz z infrastrukturą. Zarząd sprawowany przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo K., o którym mowa w ustawie z dnia 28 września 1991r. o lasach, nie jest przy tym tożsamy z trwałym zarządem, o którym mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zarząd, regulowany przepisami ustawy o lasach, jest bowiem formą gospodarowania lasami, pozostającymi w faktycznym, fizycznym władaniu Lasów Państwowych, które - jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej - czyni to z mocy ustawy, reprezentując w ten sposób Skarb Państwa. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o lasach). W przypadku tego zarządu chodzi zatem – zdaniem Wojewody - o formę administrowania mieniem leśnym Skarbu Państwa. Ustawa o lasach nie reguluje wygaszania tej formy zarządu. Jedynie trwały zarząd, regulowany przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący prawną formą gospodarowania mieniem przez jednostkę organizacyjną, który ustanawia właściwy organ mocą decyzji, podlega wygaszeniu także w drodze decyzji. W sytuacji zatem, gdy zarząd ten nie podlega wygaszeniu, to – w ocenie Wojewody - w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż przepis ten dotyczy wydania przez wojewodę albo starostę decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, ustanowionego na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego i odbywa się to w odrębnym postępowaniu. Organ wnioskujący podkreślił w tym miejscu, że w niniejszym przypadku odnajduje zastosowanie przepis art. 38a ustawy o lasach, zgodnie z którym nieruchomości przeznaczone na drogi krajowe, stanowiące własność Skarbu Państwa, a zarządzane przez Lasy Państwowe, stają się nieodpłatnie, z mocy prawa, przedmiotem trwałego zarządu, ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej stała się ostateczna, o czym stwierdza starosta w drodze decyzji, która stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z treścią art. 5 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, ilekroć w przepisach odrębnych ustaw jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, rozumie się przez to także decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Starosta S., w odpowiedzi na wniosek, wnosząc o wskazanie Wojewody Ł., jako organu właściwego w sprawie, wskazywał, że w art. 35 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nadano nowe brzmienie art. 38a ustawy o lasach. W świetle obecnej zaś regulacji to wojewoda stwierdza ustanowienie trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na nieruchomościach przeznaczonych na drogi krajowe, stanowiących własność Skarbu Państwa a zarządzanych przez Lasy Państwowe. Powyższe – zdaniem Starosty - powoduje, że wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o stwierdzenie ustanowienia – z mocy prawa - prawa trwałego zarządu na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, pozostającej w zarządzie Lasów Państwowych, objętej decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej winien być rozpoznany przez Wojewodę Ł. W piśmie złożonym na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r. organ wnioskujący podnosił, że uczestnik postępowania opierał się na brzmieniu art. 38a ustawy o lasach, obowiązującym w dniu 25 maja 2003 r. a nie dostrzegł czterech kolejnych nowelizacji tego artykułu, które nastąpiły w okresie późniejszym (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435; Dz. U. Nr 2005 r. Nr 175, poz. 1462; Dz. U. z 2009 r. Nr 43, poz. 340; Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 963). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwaną dalej – p.p.s.a.) spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o który mowa w cytowanym wyżej artykule. W niniejszej sprawie spór zaistniały pomiędzy Wojewodą Ł. a Starostą S. był sporem kompetencyjnym i dotyczył wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. o ustanowienie prawa trwałego zarządu na nieruchomości położonej w powiecie s., gmina S.obręb M., oznaczonej jako działki nr [...], nad którą dotychczasowy zarząd sprawowały Lasy Państwowe, a która została objęta decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej nr S-[...] na odcinku węzeł W. - Węzeł W. (Al) od km [...] do km [...] w zakresie odcinka 5 (węzeł S. Południe - węzeł Ł) od km [...] do km [...] wraz z infrastrukturą. Powyższa decyzja lokalizacyjna została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresu dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), która reguluje m. in. kwestię wydawania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego i jego ustanowieniu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ww. ustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do wydania przez wojewodę albo starostę decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, ustanowionego na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków, gdy trwały zarząd jest ustanowiony na rzecz właściwego zarządcy drogi albo samorządowej jednostki organizacyjnej. W świetle zaś art. 20 ust. 1 i 2 omawianej ustawy, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo samorządowa jednostka organizacyjna otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dotycząca tych nieruchomości, stała się ostateczna, z tym, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo samorządowa jednostka organizacyjna otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 19 ustawy, odpowiednio z dniem wygaśnięcia trwałego zarządu albo rozwiązania umów: dzierżawy, najmu lub użyczenia. W ustępie 4 ww. artykułu wskazano, że ustanowienie trwałego zarządu, o którym mowa wyżej, stwierdzają: wojewoda - w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta - w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych w drodze decyzji. Powyższe uregulowania o charakterze ogólnym nie mają jednak zastosowania w rozpatrywanym przypadku, gdyż kwestię stwierdzenia ustanowienia na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad trwałego zarządu nieruchomości przeznaczonych na drogi krajowe, stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarządzanych przez Lasy Państwowe, regulują przepisy szczególne, to jest ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j. Dz. U. z 2011r. Nr 12, poz. 59). Zgodnie zaś z art. 38a tej ostatniej ustawy - w brzmieniu aktualnie obowiązującym a ustalonym na skutek nowelizacji powyższego przepisu, dokonanej art. 7 pkt 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462) - ww. nieruchomości stają się nieodpłatnie, z mocy prawa, przedmiotem trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej stała się ostateczna, a ustanowienie na nich trwałego zarządu stwierdza starosta w drodze decyzji. W związku z tym, to właśnie uczestnik postępowania jest właściwy do rozpoznania wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o stwierdzenie ustanowienia na jej rzecz prawa trwałego zarządu na opisaną na wstępie nieruchomości. Wprawdzie należy zgodzić się ze Starostą S., że w artykule 35 specustawy drogowej z 2003 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) dokonano nowelizacji art. 38a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, na mocy którego kompetencje orzecznicze w tym zakresie powierzono wojewodzie, ale przepis art. 35 specustawy drogowej dotyczy ustawy z dnie 28 września 1991 r. o lasach w wersji obowiązującej w Dzienniku Ustaw: z 2000 r. Nr 56, poz. 679, Nr 86, poz. 958 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 110, poz. 1189 i Nr 145, poz. 1623, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 113, poz. 984 i Nr 200, poz. 1682 oraz z 2003 r. Nr 80, poz. 717. Jak z powyższego zatem wynika przepis art. 35 specustawy drogowej nie dotyczy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 2011 r. a ta wersja tej ustawy jest obecnie obowiązującą. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie powołanych wyżej przepisów, orzekł jak w sentencji.