I OW 76/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del.WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Dolnośląskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Starostą Powiatu Legnickiego w przedmiocie: rozpoznania wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu w sprawie oddania w trwały zarząd nieruchomości położonej w C., obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], o pow. 0,0178 ha postanawia: wskazać Starostę Powiatu Legnickiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Wojewoda Dolnośląski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ze Starostą Legnickim dotyczącego organu właściwego do wydania orzeczenia w sprawie oddania na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w trwały zarząd nieruchomości położonej w C., obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...], o powierzchni 0,0178 ha. W uzasadnieniu wystąpienia Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu złożyła do Starosty Powiatu Legnickiego wniosek o oddanie w trwały zarząd ww. nieruchomości. We wniosku tym wskazano jako podstawę oddania w trwały zarząd nieruchomości gruntowej art. 223 ust. 2 w związku z art. 43 i 44 oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wnioskodawca ponadto wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi fragment pasa drogowego drogi krajowej nr 94 na odcinku K.-C. od km 0+000 do km 11+209,62 w województwie dolnośląskim i stosownie do art. 223 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna zostać, jego zdaniem, oddana w trwały zarząd na czas nieoznaczony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], Starosta Legnicki przekazał podanie, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Wojewodzie Dolnośląskiemu. Postanowienie to stało się ostateczne w dniu 3 marca 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że postępowanie dotyczy nieruchomości, co do której Starosta nie jest właściwy. Przedmiotowa nieruchomość wchodzi bowiem w skład drogi krajowej nr 94, dla której Wojewoda Dolnośląski 10 maja 2006 r. wydał decyzję nr I-Pd-6/06 o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej. Wojewoda Dolnośląski wskazał dalej, iż nie podziela stanowiska Starosty Legnickiego, gdyż bezsporne jest, że strona wniosek swój oparła o przepis art. 223 ust. 2 i inne cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, a skoro tak, to Wojewoda Dolnośląski nie posiada kompetencji do jego rozpatrzenia. Organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku jest, zdaniem Wojewody, starosta (w tym przypadku właściwy miejscowo Starosta Legnicki), wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest związany żądaniem strony i nie posiada uprawnień do zmiany jego treści. W odpowiedzi na wniosek Starosta Legnicki wniósł o uznanie, że kompetencje do wydania decyzji ustalającej trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do ww. nieruchomości posiada Wojewoda Dolnośląski. Starosta Legnicki ponownie wskazał, że nieruchomość wchodzi w skład drogi krajowej nr 94, dla której Wojewoda Dolnośląski wydał 10 maja 2006 r. decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 94. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 166 ust. 3 Konstytucji RP spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Normę konstytucyjną uzupełnia art. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl z kolei art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwym do rozpoznania tego rodzaju sporu jest Naczelny Sąd Administracyjny. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego może nastąpić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden ze spierających się organów jest właściwy. Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu kompetencyjnego jest istnienie sporu prawnego, którego podmiotem z jednej strony jest organ jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowe kolegium odwoławcze, a z drugiej strony – organ administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne wyłącznie na wniosek, poprzez wydanie postanowienia wskazującego właściwy organ do rozpoznania sprawy. Omawiając ogólne zasady dotyczące rozstrzygania sporów kompetencyjnych, dodać należy, że zgodnie z zasadami ukształtowanymi w ogólnej procedurze administracyjnej organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu do przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej (por.: art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Właściwość organu oznacza kompetencje do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając spór kompetencyjny, wskazuje organ właściwy do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie może polegać na wyszukiwaniu właściwej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego. To organ administracji właściwy jest do ustalenia rodzaju sprawy, a tym samym podstawy materialnoprawnej (por. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2007 r., I OW 23/07, LEX nr 376607). W rozpoznawanej sprawie doszło do powstania negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Legnickim (organ jednostki samorządu terytorialnego) a Wojewodą Dolnośląskim (organ administracji rządowej), gdyż żaden z nich nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r. złożonego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Zauważyć należy, iż dla właściwego rozpoznania sprawy administracyjnej niezbędne jest dokładne poznanie zarówno istoty żądania strony, jak i okoliczności faktycznych sprawy, której dotyczy wniosek (por. postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2007 r., II OW 14/07, LEX nr 381163). Z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2009 r. wynika, iż złożony został on w oparciu o art. 223 ust. 2 w związku z art. 43 i 44 oraz art. 83 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 223 ust. 2 tejże ustawy starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, oddadzą w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, zajęte pod drogi krajowe. Mając zatem na uwadze brzmienie tego wniosku, należy stwierdzić, że organem właściwym do jego rozpoznania jest właściwy miejscowo starosta. Starostą tym jest Starosta Legnicki, gdyż, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] października 2008 r., nieruchomość, co do której złożony został wniosek o oddanie w trwały zarząd leży w powiecie legnickim. Ewentualne objęcie przedmiotowej nieruchomości decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nie ma znaczenia dla ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia powyżej opisanego wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r., gdyż wniosek ten nie został złożony w oparciu o przepisy cyt. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Organ administracji publicznej nie jest zaś uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (tak: NSA w wyroku z dnia 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, LEX w 78924). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił wskazać Starostę Powiatu Legnickiego jako organ właściwy do rozpatrzenia podania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2009 r.