I OW 83/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta S. a Burmistrzem K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej skierowania L. R. do Domu Pomocy Społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta S. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Burmistrz Miasta S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego" z Burmistrzem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o skierowanie małoletniego L.R. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na podstawie decyzji Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. z dnia [...] lutego 2012 r. L.R. został umieszczony na pobyt stały w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci w S. Decyzja ta została poprzedzona postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2011 r., którym zezwolono A. J., ówczesnemu opiekunowi prawnemu małoletniego L.R., na umieszczenie dziecka we wskazanym Domu Pomocy Społecznej. W dniu wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. miejscem zamieszkania opiekuna prawnego L.R. były K.. Zatem w sprawie skierowania małoletniego do domu pomocy społecznej i ustalenia odpłatność za pobyt w tym domu właściwą miejscową była i nadal jest Gmina K.. L.R. nigdy nie był mieszkańcem gminy S.. Na terenie tej gminy zamieszkuje jedynie jego aktualny opiekun, będący pracownikiem domu pomocy społecznej. W piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2013 r. pełnomocnik Burmistrza Miasta S. dodatkowo podniósł, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w A. działający z upoważnienia Burmistrza A., w dniu [...] lutego 2012 r., na wniosek opiekuna prawnego, wydał decyzję o skierowaniu L.R. do domu pomocy społecznej, a w dniu [...] marca 2012 r. decyzję o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Następnie Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. orzekł o umieszczeniu L.R. w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci w S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzjami z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdziło nieważność powyższych decyzji o umieszczeniu małoletniego w domu pomocy społecznej oraz decyzji o ustaleniu stosownych opłat, uznając, że w sprawach tych organem właściwym nie był Burmistrz A. lecz organ w K., gdyż opiekun prawny małoletniego zamieszkiwał w tej miejscowości. A. J. został ustanowiony opiekunem prawnym L.R. w dniu 26 października 2004 r. W dniu kierowania małoletniego do domu pomocy społecznej miejscem zamieszkania opiekuna prawnego było miasto K.. Okoliczność tą potwierdził w swym oświadczeniu A. J. oraz Sąd Rejonowy w B. (pisma z dnia 12 czerwca 2012 r. i z dnia 14 stycznia 2013 r.). A. J. został zwolniony z funkcji opiekuna prawnego L.R. dopiero w dniu 7 listopada 2012 r. W tej sytuacji, zdaniem Burmistrza Miasta S., organ w K. jest organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu L.R. do domu pomocy społecznej i decyzji o odpłatności za pobyt w takim domu. W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz Miasta K. wniósł o uznanie Burmistrza Miasta S. za organ właściwy do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Stwierdził przy tym, że małoletni L.R. nigdy nie był mieszkańcem gminy K.. Tam mieszkał jedynie jego opiekun prawny. Jednakże A. J. był opiekunem prawnym L.R. tylko do dnia 7 listopada 2012 r. W związku z powyższym Burmistrz Miasta K. nie jest organem uprawnionym do wydania decyzji o skierowaniu małoletniego do domu pomocy społecznej i ustalającej opłatę za pobyt w tym domu, bowiem w dacie przekazania dokumentacji do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., tj. w dniu 11 stycznia 2013 r., opiekunem prawnym małoletniego była B. M., zamieszkała w Gminie S.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór, o rozstrzygnięcie którego wniósł Burmistrz Miasta S., nie jest sporem kompetencyjnym, gdyż z takim sporem mamy do czynienia, gdy w sporze pozostają organy jednostek samorządu terytorialnego z organami administracji rządowej. W sprawie doszło natomiast do sporu między organami jednostek samorządu terytorialnego, czyli sporu o właściwość. Do rozstrzygnięcia takich sporów, zgodnie z art. 22 § pkt 1 k.p.a. właściwy jest wspólny dla nich organ wyższego stopnia. Organy będące w sporze w niniejszej sprawie nie mają jednak wspólnego organu wyższego stopnia. Dlatego do rozstrzygnięcia zaistniałego między nimi sporu właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Spór pomiędzy Burmistrzem Miasta S. a Burmistrzem Miasta K. dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o skierowanie małoletniego L.R. do domu pomocy społecznej i ustalenie stosownych opłat. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W myśl art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści tego przepisu, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). W powyższy sposób ustala się jednak miejsce zamieszkania osoby fizycznej mającej pełną zdolność do czynności prawnych. Przypadki miejsca zamieszkania pochodnego dzieci lub podopiecznych kodeks cywilny reguluje natomiast w przepisach art. 26 i art. 27. O miejscu zamieszkania tych osób przesądza zatem miejsce zamieszkania rodzica lub opiekuna. Skoro zgodnie z art. 27 k.c. miejsce zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania jej opiekuna, to mając również na uwadze treść cytowanego art. 59 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, należy przyjąć, że do wydania decyzji o skierowaniu pupila do domu pomocy społecznej oraz ustaleniu opłat za pobyt w tego rodzaju placówce organem właściwym jest organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego w dniu kierowania do domu pomocy społecznej. W analizowanej sprawie bezspornym jest, że decyzje o umieszczeniu L.R. w domu pomocy społecznej i ustalenie stosownych opłat zostały wydane przez Burmistrza A.. Jednakże rozstrzygnięcia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia ich nieważności decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i nr [...]. Takie decyzje nadzorcze wywołują skutek wsteczny. Oznacza to, że obecnie konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzjami wyeliminowanymi z obrotu prawnego z uwagi na to, że były one dotknięte kwalifikowanymi wadami nieważności. Skoro w sprawie dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej właściwą do jej rozstrzygnięcia jest gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (w przypadku, gdy osoba ta ma opiekuna - miejsce zamieszkania opiekuna), a takie skierowanie następuje w drodze decyzji administracyjnej, to nie może ulegać wątpliwości, że podejmując omawiane rozstrzygnięcie organ zobowiązany jest uwzględnić sytuację prawną i faktyczną zainteresowanej osoby na dzień orzekania a nie w dniu złożenia wniosku. W niniejszej sprawie konieczne jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy skierowania do domu pomocy społecznej małoletniego L.R., w imieniu którego początkowo działał ówczesny opiekun prawny – A. J. zamieszkały w K. Obecnym jednak opiekunem prawnym małoletniego jest B. M., która zamieszkuje w S. Skoro opiekun prawny małoletniego L.R., tj. B. M., ma miejsce zamieszkania w S., to nie może budzić wątpliwości, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta S.. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako organ właściwy do załatwienia sprawy wskazał Burmistrza Miasta S..