I OW 9/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta Skoczowa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Skoczowa a Prezydentem Miasta Chorzowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. J. w sprawie udzielenia zasiłku okresowego i celowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Chorzowa jako organ właściwy w sprawie. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Skoczowie – działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Skoczowa – wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Chorzowa w sprawie ustalenia organu właściwego do udzielenia zasiłku okresowego i celowego. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że dnia 16 grudnia 2015 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cieszynie wpłynęło pismo B. J. o ustalenie prawa do zasiłku okresowego i celowego. MOPS w Cieszynie uznając się za organ niewłaściwy zawiadomieniem z dnia 14 grudnia 2015 r. przekazał w/w wniosek i dokumentację do Ośrodka Pomocy Społecznej w Skoczowie, kwalifikując sytuację wnioskodawcy zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 2 w związku z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.). Według danych kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 11 grudnia 2015 r. B. J. jest osobą bezdomną według przepisów ustawy o pomocy społecznej (art.6 pkt 8), jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, przebywa w całodobowej placówce wsparcia, a wcześniej przebywała w Centrum Edukacji Socjalnej zapewniającej schronienie osobom bezdomnym. Podano, że B. J. ostatni meldunek stały posiada pod adresem [...] Chorzów, ul. [...]. Właściwość Prezydenta Miasta Chorzowa uzasadnia regulacja art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 101 ust. 2 tej ustawy. W przypadku osoby bezdomnej, jaką jest B. J., właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania. We wniosku nadto wskazano, że istnienie sporu kompetencyjnego potwierdza fakt, że OPS w Chorzowie już wcześniej w lipcu 2015 r. podczas postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia 3 lipca 2015 r. o udzielenie zasiłku okresowego i celowego uznał się za organ niewłaściwy do przyznania pomocy dla Beaty Jończyk i przekazał wniosek do OPS Skoczów. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Chorzowie – działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Chorzów – wskazał, że właściwym organem do rozpatrzenia wniosku B. J. w sprawie udzielenia zasiłku okresowego i celowego jest Burmistrz Miasta Skoczowa. B. J. od 7 lat jest mieszkanką Centrum [...] mieszczącego się w Cieszynie przy ul. [...]. Kilkakrotnie składała w Ośrodku Pomocy Społecznej w Skoczowie wnioski o udzielenie pomocy społecznej. Zarówno Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Skoczowie, jak i Ośrodek Pomocy Społecznej w Cieszynie uznały się za niewłaściwe w przedmiocie wydania stosownych decyzji administracyjnych, powołując się na bezdomność wnioskodawczyni i tym samym przywołując dyspozycję przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy. Prezydent Miasta Chorzowa zakwestionował, jakoby B. J. była osobą bezdomną w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z przepisem art. 25 Kodeksu cywilnego jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W przypadku B. J. miejscem tym jest Cieszyn, albowiem przebywa ona bowiem obecnie w Centrum [...] w Cieszynie i ma zamiar przebywać tam nadal, tam też koncentrują się jej sprawy życiowe od wielu lat. W orzecznictwie akcentuje się m.in., że o ześrodkowaniu ważnych spraw życiowych może świadczyć fakt korzystania z opieki zdrowotnej i leczenie specjalistyczne. Jak natomiast wynika z treści dokumentacji, B. J. nie może zamieszkiwać w miejscu poprzedniego stałego zameldowania i z tego też powodu wymaga stałej opieki oraz edukacji socjalnej. W ocenie Prezydenta Miasta Chorzów w sprawie nie ma zastosowania regulacja dotycząca osób bezdomnych, uzasadniająca z mocy art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej właściwość gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Wskazano, że definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Za bezdomną uważana jest osoba nie zamieszkująca w lokalu mieszkalnym i nie zameldowana na pobyt stały oraz osoba nie zamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Organ podkreślił, że przesłanki sprecyzowane dla obu kategorii osób muszą występować łącznie. W ocenie Prezydenta poza sporem pozostaje fakt, że B. J. nie posiada stałego zameldowania, dlatego też dotyczyć jej może tylko regulacja obejmująca pierwszą grupę osób. Zatem istotna jest odpowiedź na pytanie, czy zamieszkuje ona w lokalu mieszkalnym. Takim lokalem w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.) jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Podkreślono, że z definicji tej nie wynika, aby lokal mieszkalny miał być samodzielny, wyposażony w odrębne pomieszczenia socjalne, by musiał spełniać wymogi techniczne określone innymi przepisami ściśle odnoszącymi się do lokali mieszkalnych. Nacisk położono bowiem przede wszystkim na to, by był to lokal służący do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i to na stałe, bądź na dłuższy okres czasu (nie krótkotrwale). W ocenie organu kryterium lokalu mieszkalnego spełniają wszystkich lokale używane do celów mieszkaniowych, w tym także pokoje w Centrum [...]. Jeżeli zaś dodatkowo weźmie się pod uwagę, że B. J. w Centrum [...] w Cieszynie przebywa dłuższy czas i istnieją podstawy do twierdzenia, że i w przyszłości będzie tam przebywać, to nie można przyjąć, że jest ona osobą bezdomną. Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, jednocześnie przebywanie w nim nie może być traktowane jako krótkotrwały pobyt osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia bowiem społecznie inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty, czy hotele – nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym. w tych okolicznościach w przekonaniu Prezydenta Miasta Chorzowa nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, natomiast zastosowanie regulacji określonej treścią przepisu art. 101 ust. 1 znajduje swoje uzasadnienie. W nawiązaniu do odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Kierownik Pomocy Społecznej w Skoczowie poinformował, że stanowisko Ośrodka Pomocy Społecznej w Chorzowie opiera się na kilku błędnych ustaleniach. Nie znajduje potwierdzenia stwierdzenie, że B. J. przebywa w Centrum [...] w Cieszynie od 7 lat. Wedle zgromadzonej dokumentacji (wywiady środowiskowe) oraz zgodnie z dołączonym zaświadczeniem z Centrum Edukacji Socjalnej, B. J. przebywała tam cztery miesiące i trzy tygodnie – w terminie od 1 lipca 2015 r. do dnia 21 listopada 2015 r. jako osoba bezdomna, gdyż takie tylko osoby mogą być warunkowo przyjmowane w tej placówce. W tym okresie korzystała ze świadczeń pomocy społecznej. Później B. J. z własnej woli opuściła centrum nie wskazując do dnia dzisiejszego swojego miejsca pobytu. Błędne jest także założenie, że placówka Centrum Edukacji Socjalnej może mieścić się w definicji lokalu mieszkalnego. Centrum stwarza jedynie warunki mieszkaniowe dla potrzebujących i nie dysponuje lokalami socjalnymi. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór kompetencyjny w znaczeniu przewidzianym w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Burmistrzem Miasta Skoczowa i Prezydentem Miasta Chorzowa na tle rozpatrzenia wniosku o udzielenie zasiłku okresowego i celowego. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Zgodnie z art. 6 pkt 8 powołanej ustawy osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. W rozpoznawanej sprawie z akt wynika, że B. J. wciąż posiada meldunek stały w Chorzowie przy ul. [...]. Przez okres 7 lat mieszkała w Skoczowie wraz z konkubentem. Z powodu doświadczanej przemocy, uciekła od niego. Od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 21 listopada 2015 r. przebywała w Centrum [...] w Cieszynie, ul. [...]. Następnie żyła na ulicy. Od dnia 9 grudnia 2015 r. przebywa w Powiatowym [...] w Cieszynie, u. [...]. Zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w Cieszynie jako osoba poszukująca pracy od dnia 3 lipca 2015 r. Nadto z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w miejscu zameldowania B. J. ustalono, że jej ojciec nie widzi możliwości przyjęcia jej do mieszkania, ze względu na trudne warunki mieszkaniowe. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych za wyjątkiem pomieszczeń przeznaczonych do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użyty zwrot "w szczególności" wskazuje jedynie na przykładowy charakter wyliczenia i wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. W szczególności nie można za lokale mieszkalne, przeznaczone na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, uznawać lokali o charakterze interwencyjnym czy terapeutycznym. Centrum [...] w Cieszynie, w którym od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 21 listopada 2015 r. przebywała B. J., zapewnia schronienie osobom bezdomnym. Ma zatem charakter schroniska o charakterze interwencyjnym, jest miejscem dającym schronienie do chwili, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt taki nie traci charakteru czasowego, a lokal nie może być traktowany jako służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Natomiast Powiatowy [...] w Cieszynie, w którym B. J. przebywa od dnia 9 grudnia 2015 r., zapewnia schronienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie. Także zatem miejsca tego nie można uznać za lokal mieszkalny w myśl przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Wobec powyższego należy uznać, że B. J. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, bowiem w chwili obecnej nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały służącym zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Błędne jest wobec tego stanowisko Prezydenta Miasta Chorzów o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który uzależnia właściwość organów od miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Uznać należy, że w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwym do rozpoznania wniosku o udzielenie pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej jest organ ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie, tj. Prezydent Miasta Chorzów, gdyż ostatnim miejscem zameldowania B. J. był Chorzów. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.