I OW 93/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta A. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta A. a Starostą W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich P. K. i P. K. umieszczonych w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Starostę W. jako organ właściwy w sprawie. Prezydent A., reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w A., wnioskiem z 16 kwietnia 2018 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta W. a Starostą W. w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich: P. K. i P. K., umieszczonych w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku Prezydent wskazał, że przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej małoletni pozostawali pod opieką rodzicielską matki A. C. W dniu [...] 2012 r. Sąd Rejonowy w W. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich (sygn. sprawy [...]) orzekł o ograniczeniu władzy rodzicielskiej matce poprzez ustanowienie nadzoru kuratora (ojciec biologiczny zmarł). Następnie Sąd prowadził postępowanie wykonawcze w miejscu zamieszkania dzieci, tj. W., ul. [...]. Postępowanie wykonawcze, z uwagi na złożony wniosek o ustanowienie rodziny zastępczej przez J. C., zostało zawieszone. W dniu [...] 2017 r. Sąd Rejonowy w W. (sygn. akt [...]) wydał postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia na czas toczącego się postępowania, poprzez umieszczenie małoletnich w spokrewnionej rodzinie zastępczej u J. C. Następnie Sąd ten zmienił postanowienie z [...] 2012 r. w ten sposób, że pozostawił ograniczenie władzy rodzicielskiej A. C., natomiast małoletnie dzieci umieścił w spokrewnionej rodzinie zastępczej u J. C. Jednocześnie Sąd uchylił nadzór kuratora i określił miejsce zamieszkania małoletnich w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej tj. w W. przy ul. [...]. Miejski Ośrodek pomocy Społecznej w W. w piśmie z [...] 2017 r. uznał się za niewłaściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich umieszczonych w rodzinie zastępczej u J. C. Przesłał zatem projekt porozumienia Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w W., które w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. uznało brak swej właściwości w sprawie powołując się na art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697 ze zm.). W odpowiedzi na to pismo Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w A. wskazał, że nie jest właściwy w zakresie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich P. i P. K. Wyjaśnił, że art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje określenia "miejsca zamieszkania". W sprawie też nie znajdzie zastosowania art. 25 k.c. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w W. pismem z [...] 2018 r. ponownie poinformowało Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w A., że nie jest właściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich. Jak wskazano, dzieci przed umieszczeniem w pieczy zastępczej nie mieszkały z matką. Zgodnie z oświadczeniem babci - B. K., dzieci od dnia [...] 2017 r. przebywały w W., a od dnia 1 września 2017 r. rozpoczęły naukę. Powołano się również na art. 26 § 2 k.c. zdanie drugie. Dokonując analizy przedstawionych okoliczności i uwarunkowań prawnych Prezydent Miasta A podkreślił, że kluczowym pozostaje treść art. 26 k.c. wobec oświadczenia rodziny zastępczej z dnia [...] 2017 r., iż małoletni P. i P. K. do dnia [...] 2017 r. stale przebywali w miejscu zamieszkania matki w miejscowości W. W tym okresie ich matka miała ograniczoną władzę rodzicielską, a postępowanie wykonawcze w sprawie ustanowionego nadzoru kuratora było prowadzone w miejscu zamieszkania dzieci, tj. w W. W toku postępowania o udzielenie zabezpieczenia poprzez ustanowienie rodziny zastępczej Sąd nie określił miejsca zamieszkania małoletnich. Wykonywanie władzy rodzicielskiej przysługiwało zatem wyłącznie matce, która korzystała z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w W. i uzyskiwała wraz z dziećmi pomoc od stycznia 2006 r. do sierpnia 2017 r. Zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy K. z [...] października 2017 r., małoletni P. K. od dnia [...] marca 2001 r., a małoletni P. K. od dnia [...] listopada 2002 r. są zameldowani w powiecie w. Sąd Rejonowy w W. orzekał też co do istoty sprawy w sprawie o sygn. akt [...] przyjmując, że miejscem zamieszkania małoletnich (a zatem również ich matki) jest miejscowość W.. Sam fakt rozpoczęcia przez małoletnich nauki z dniem 1 września 2017 r. nie wpływa na miejsce zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, gdyż zgodnie z orzeczeniem Sądu, a także oświadczeniem rodziny zastępczej małoletni pozostawali pod opieką matki na terenie Powiatu. W związku z tym, zdaniem Prezydenta Miasta A, aby ustalić właściwość powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie zasadnym jest zastosowanie art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Uwzględniając zatem powyższe, powiatem miejsca zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej była miejscowość W., co jest zgodne z postanowieniem Sądu z [...] 2017 r. i oświadczeniem J. C. z [...] października 2017 r. Tym samym właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich w rodzinie zastępczej powinien być Powiat W. W odpowiedzi na wniosek, Starosta W. reprezentowany przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W. wniósł o uznanie, że organem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich P. K. i P. K. jest Miasto A., jako że przed umieszczeniem małoletnich w pieczy zastępczej mieszkały one w A. Organ podkreślił, że w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej (sygn. [...]) P. K. i P. K. mieszkali w A., co zostało potwierdzone oświadczeniem B. K. - babci małoletnich, która stwierdziła, że dzieci od [...] sierpnia 2017 r. mieszkają w A. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w W., na podstawie zgromadzonej dokumentacji, zaznaczyło, że jeszcze przed wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej, ośrodkiem życia codziennego małoletnich był A. Zaświadczyła o tym babcia, a ponadto wynika to z faktu zapisania dzieci do szkół w A. Do akt złożone zostały zaświadczenia dyrektorów o realizowaniu przez małoletnich obowiązku szkolnego w placówkach oświatowych w A. Skoro zatem przed datą umieszczenia w pieczy zastępczej dzieci mieszkały na terenie A, to miasto to stanowiło ich centrum życiowe, a zatem będzie ono zobowiązane do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość, powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4. Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem A a Starostą W. jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Ustalenie powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka wymaga zatem w pierwszej kolejności wyjaśnienia dwóch kwestii – umieszczenia w pieczy zastępczej po raz pierwszy oraz miejsca zamieszkania dziecka przed tym umieszczeniem. Pojęcie "miejsce zamieszkania" wyjaśniają przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców (tzw. domicilium necessarium), albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W okolicznościach przedstawionej sprawy uwzględnić zatem należało, że małoletni - P. K. i P. K. zostali objęci pieczą zastępczą na mocy postanowienia zabezpieczającego Sądu Rejonowego w W. [...] . Wcześniej natomiast pozostawali pod stałą opieką rodzicielską swojej matki, zatem w pierwszej kolejności należało podjąć próbę ustalenia jej miejsca zamieszkania w oparciu o przesłanki z art. 26 § 2 k.c. Jak wynika z akt, ustalenia związane z miejscem zamieszkania matki przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej prowadzą do przyjęcia, że była nim miejscowość W., gdzie matka była zameldowana na pobyt czasowy do końca 2013 r., zaś na przestrzeni 2006 - 2017 r. objęta była pomocą w ramach świadczeń społecznych. Powyższe świadczy o ześrodkowaniu jej aktywności życiowej i zamiarze stałego pobytu w W. W tych warunkach należało przyjąć, że miejscem zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej była miejscowość W. gdzie skoncentrowane były podstawowe czynności życiowe ich matki, która wówczas sprawowała nad nimi władzę rodzicielską. Prawidłowości tego stwierdzenia nie mogły podważyć okoliczność stałego zameldowania chłopców w miejscowości J. Gmina K. czy też fakt, iż ustanowiona rodzina zastępcza w osobie siostry małoletnich w dacie wydania postanowienia zabezpieczającego miała miejsce zamieszkania w A gdzie chłopcy podjęli naukę. Właściwą zatem jednostką do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletnich w pieczy zastępczej jest Powiat W. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.