I OW 96/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie Elżbieta Stebnicka (spr.) NSA Jolanta Sikorska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozstrzygnięcia wniosku C. H. o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przejęcia przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego postanawia: oddalić wniosek UZASADNIENIE: Pismem z dnia 9 października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Wojewodą [...] poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku C. H. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 30 października 1969 r. nr [...] orzekającej przejęcie na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania opuszczonego gospodarstwa rolnego położonego we wsi W., będącego we władaniu J. P. oraz stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 25 października 1971 r. nr [...] prostującego wielkość powierzchni przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu tego wniosku Kolegium wskazało, iż C. H. pismem z dnia 24 lipca 2006 r. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanych rozstrzygnięć Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] uznał się za organ niewłaściwy w niniejszej sprawie i przekazał wniosek C. H. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Natomiast Kolegium kierując się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt I OW 8/06 i mając wątpliwości co do swojej właściwości w sprawie wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Uzasadniając niniejszy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podniosło, iż podstawą prawną kwestionowanej przez C. H. decyzji stanowi art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174), który to utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Nowa ustawa natomiast nie przewidywała przejmowania gospodarstw rolnych opuszczonych przez właściciela lecz w art. 39 ust. 1 i 2 określała sankcje karne dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia, bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem, a w art. 39 ust. 4 przewidywała wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być decyzją naczelnika gminy przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (art. 39 ust. 6). Art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych upoważniał do orzekania w tych sprawach naczelnika gminy. W ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone. Nie wymieniono w tym przepisie natomiast spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1. Nie znalazły się także wśród spraw przekazanych w art. 5 ust. 1 ustawy kompetencyjnej do właściwości rejonowych organów rządowych administracji ogólnej. Ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494) uchylony został art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowił podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego w przypadku określonym art. 39 ust. 6. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1124) samorządowe kolegia odwoławcze są organami właściwymi do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w sprawach należących do samorządu terytorialnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, iż w postanowieniu z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt I OW 8/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rodzaj spraw uregulowanych w art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest najbardziej zbliżony do tych przewidzianych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. Kolegium podkreśliło, że ustawa z dnia 26 maja 1982 r. już nie obowiązuje, bowiem została uchylona przez nową ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r., która jednak nie zawiera żadnych unormowań pozwalających na przejmowanie gruntów rolnych opuszczonych przez właścicieli lub takich, co do których właściciel odmówił przejęcia. W związku z powyższym forma przejmowania gruntów rolnych przez Państwo nie jest kontynuowana, a to oznacza, że żaden organ administracji nie jest władny wydawać w tych sprawach decyzje administracyjne. W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powołało się na ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną we wskazanym postanowieniu, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć zapadłych w przedmiotowym typie spraw jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a ponadto zaakcentowało, że wydanie decyzji nacjonalizacyjnych nigdy nie należało do zadań organów samorządowych, a zatem i z tego względu samorządowe kolegium odwoławcze, które na mocy art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) jest organami odwoławczymi od organów jednostek samorządu terytorialnego, nie może być uznane za organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda [...] zakwestionował twierdzenie, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem właściwym w niniejszej sprawie i wskazał w tym zakresie na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Podkreślił, że w myśl art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268 ze zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa tylko wtedy, gdy stanowi tak przepis szczególny, natomiast obecnie nie istnieje żaden taki przepis szczególny, co przyznał również Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez Kolegium postanowieniu z dnia 4 lipca 2006 r. Wojewoda podniósł, że w związku z powyższym należy odnaleźć organ, który na gruncie obecnego stanu prawnego byłby właściwy rzeczowo do orzekanie w zakresie przejmowania na własność Państwa gospodarstw opuszczonych. Zdaniem Wojewody [...] po reformie administracji publicznej z 1990 r. wskazany typ spraw należałby do zadań o znaczeniu lokalnym, a zatem organem właściwym byłby odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta lub starosta, w konsekwencji czego organem wyższego stopnia stosownie do regulacji kpa byłoby właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 30 października 1969 r., o której stwierdzenie nieważności ubiega się C. H., stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174). Powołany art. 2 stanowił, że o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzeka prezydium powiatowej rady narodowej. Artykuł ten utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta nie przewidywała już przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli, ale art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy przewidywał sankcje karne dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia, bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast zgodnie z ust. 4 art. 39 w drodze wydania decyzji można było orzec o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub o nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Dopiero w przypadku odmowy przyjęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (art. 39 ust. 6). Właściwym do orzekania w tych sprawach był stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy naczelnik gminy. Dokonując reformy administracyjnej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych między organy gminy i organy administracji oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przekazane zostały do organów gminy jako zadania zlecone, natomiast ustawa z 1990 r. nie zawierała żadnych unormowań co do spraw uregulowanych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro zatem w myśl ustawy z dnia 17 maja 1990 r. sprawy z art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 nie zostały przekazane ani do organów gminy ani do organów administracji rządowej, to nie mogły należeć ani do organów gminy ani do kierowników urzędów rejonowych. Należy podkreślić, że art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został uchylony ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79) została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78), która nie zawierała już regulacji pozwalających na przejmowanie gruntów rolnych opuszczonych przez właściciela lub takich, co do których właściciel odmówił przejęcia. Ustawodawca dokonując reformy administracji w 1998 r. wskazanej problematyki nie uwzględnił również w ustawie kompetencyjnej z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Dla tak przedstawionego stanu prawnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 61) jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – post. NSA z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt OW 98/04, z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OW 226/05 i I OW 236/05, z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OW 57/06 i inne. Z uzasadnień tych postanowień wynika, że skoro od 1992 r. sprawy związane z przejęciem gospodarstw rolnych przeszły do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie: Agencji Nieruchomości Rolnych), to organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji jest właściwy minister, czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Rozstrzygając zaistniały spór kompetencyjny uwzględnić bowiem należy, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Skoro zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ani Wojewoda ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest właściwe do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej sporem w niniejszej sprawie, gdyż właściwy jest inny organ, to wniosek nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z tych względów w oparciu o art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowiono jak w sentencji.