I OZ 1008/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Miejskiej w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/09 wstrzymujące wykonanie uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) marca 2009 r. Nr (...) w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/GL 561/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wstrzymał wykonanie uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) marca 2009 r. Nr (...) w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Śląski w skardze z dnia (...) lipca 2009 r. wniósł o stwierdzenie nieważności Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) marca 2009 r. Nr (...) w sprawie ustalenia opłat za świadczenia dodatkowe udzielane przez przedszkola publiczne i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych. Jednocześnie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania powyższej uchwały ze względu na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego wykonanie uchwały spowoduje konieczność uiszczenia opłaty w całości lub części przez osoby zwolnione częściowo lub w całości z tej opłaty. Dodatkowo poinformowano, że zaskarżona uchwała nie została jeszcze opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały uznając, że byłoby to równoznaczne z sankcjonowaniem bezprawnych działań organu nadzoru w niniejszej sprawie, albowiem pomimo upływu czterech miesięcy uchwała nie została opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Tym samym organ nadzoru stosuje bezprawne działania uniemożliwiające wejście w żywcie atu normatywnego stanowionego przez organ samorządu terytorialnego. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji uznał, iż w rozpoznawanej sprawie skarżący dostatecznie uprawdopodobnił istnienie przyczyn uzasadniających wstrzymanie wykonania uchwały do czasu rozpoznania skargi. W szczególności w ocenie Sądu pierwszej instancji nie można odeprzeć twierdzeń, że ewentualne wykonanie zaskarżonej uchwały mogłoby spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki prawne, albowiem rodzice dzieci uczęszczających do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych zostaliby zobowiązani do uiszczania opłat, które w sytuacji uwzględnienia skargi zostałyby pobrane bezpodstawnie w całości lub części. Nawet późniejszy zwrot nienależnie wpłaconych środków mógłby nie zrekompensować doznanej szkody, a w szczególności należy mieć tu na uwadze trudną sytuację materialną rodziców mniej zamożnych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Gmina Ł. zarzucając mu obrazę art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i wnosząc o jego uchylenie w całości. W motywach zażalenia podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów odpowiedzi na skargę dotyczących art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i tym samym bezpodstawności wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały. Wskazała, że uchwała wpłynęła do organu nadzoru wraz z wnioskiem o publikację 3 kwietnia 2009 r. Została natomiast ogłoszona w dniu 17 sierpnia 2009 r. Wojewoda stosując środek w postaci zaniechania opublikowania uchwały w dzienniku urzędowym, działał więc w jej ocenie niezgodnie z prawem. Strona skarżąca wskazała, że wstrzymanie wykonania uchwały przez Sąd na obecnym etapie, ze względu na treść art. 61 ust. 2 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest możliwe wyłącznie wskutek bezprawnych działań organu nadzoru sprowadzających się do zaniechania publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Trudno jej zdaniem przyjąć, że upływ ponad czterech miesięcy spełnia kryteria "niezwłoczności" w rozumieniu art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W ocenie strony skarżącej należy uznać za niedopuszczalne stosowanie przez organ nadzoru bezprawnych działań uniemożliwiających wejście w życie aktu normatywnego stanowionego przez samorząd terytorialny. Strona skarżąca podniosła, że przedmiotowa uchwała już po złożeniu odpowiedzi na skargę została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 17 sierpnia 2009 r. i weszła w życie z dniem 1 września 2009 r. Postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania nosi datę 31 sierpnia 2009 r. Doręczono je jednak stronie 7 września 2009 r., a więc tydzień po upływie wejścia w życie. Skarżąca podniosła, że e ustawie brak jest jednocześnie normy prawnej rozstrzygającej o skuteczności postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym poza przepisem art. 164, który jako pochodna art. 144 ustawy Ppsa dotyczy jedynie związania Sądu własnym postanowieniem. W stosunku do strony postanowienie zapadłe na posiedzeniu niejawnym staje się skuteczne najwcześniej z chwilą doręczenia gdyż trudno wymagać od strony stosowania się do orzeczenia, którego nie zna. Na dzień 1 września 2009 r. stronie nie była znana treść postanowienia i zasadnie mogła przyjmować, że uchwała weszła w życie i obowiązuje. W tym kontekście zdaniem skarżącej rozważenia wymaga kwestia warunków zastosowania art. 61 § 3 Ppsa, w związku z dopuszczalnością wstrzymania wykonania uchwały w stosunku do aktów prawa miejscowego, który nie wszedł w życie. Skarżąca wskazała przedmiotowej sprawie uchwała weszła w życie 1 września 2009 r. zaś postanowienie o wstrzymaniu wykonania zostało doręczone w dniu 7 września 2009 r. Uchwała więc przez siedem dni faktycznie obowiązywała, gdyż strona nic nie wiedziała o wstrzymaniu wykonania. Podniosła, że art. 61 § 3 P.p.s.a może być interpretowany także w ten sposób, że wstrzymanie wykonania jest możliwe o tyle o ile postanowienie w tej materii zostanie doręczone stronie przed wejściem uchwały w życie. O dopuszczalności wstrzymania nie decyduje data wydania postanowienia, a data jego doręczenia stronie. W przypadku doręczenia postanowienia po wejściu w życie aktu prawa miejscowego nie można w ocenie skarżącej mówić o spełnieniu warunku wskazanego w art. 61 § 3 P.p.s.a., gdyż uchwała już weszła w życie. Strona skarżąca podniosła, że Wojewoda Śląski w żaden sposób nie wykazał na czym ma polegać ewentualna znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Nie każde skutki i nie każda szkoda, ale włącznie znaczna szkoda albo trudne do odwrócenia skutki stanowią podstawę do wstrzymania wykonania uchwały. W razie przyjęcia, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego uznać trzeba, że przyjęte stawki opłat są jedynie cena maksymalnymi (art. 9 ustawy o cenach). Opłaty za przedszkole nie są żadną daniną publiczną tylko zapłatą za świadczoną usługę. Wysokość opłat za przedszkole jest ustalana w umowie pomiędzy dyrektorem placówki, jako pełnomocnikiem gminy, a konkretnym rodzicem dziecka. Uchwała ustala więc jedynie nieprzekraczalne granice dla dyrektorów placówek, w których mają oni ustalać należne na podstawie umowy opłaty. W razie braku uchwały, w szczególności poprzez wstrzymanie jej wykonania, żadne granice przy określaniu opłat, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, nie obowiązują. Nie zachodzi więc żadna obawa wyrządzenia komukolwiek szkody bowiem w przypadku braku uchwały nie obowiązują żadne ograniczenia w zakresie ustalania wysokości opłat i jest to sfera niereglamentowana przez prawo. Zakwestionowanie uchwały nie oznacza zdaniem skarżącej pobierania opłat w wysokości nienależnej, jeżeli wysokość została ustalona w umowie, a musi być ustalona w umowie, bowiem w innej sytuacji brak jest w ogóle podstaw do pobierania opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 61 §1 i §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, natomiast po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Oznacza to, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu ma charakter wyjątkowy, a jego warunkiem jest uprawdopodobnienie istnienia przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty a zatem sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym. W myśl przepisu art. 61 § 1 pkt 3 w zw. z § 3 P.p.s.a. w razie wniesienia skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz na akty terenowych organów administracji rządowej, sąd może wstrzymać ich wykonanie, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. Przedmiotem wniosku Wojewody Śląskiego była uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) marca 2009 r. Nr (...), która w dniu wydania zaskarżonego postanowienia (31 sierpnia 2009 r.) została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 17 sierpnia 2009 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (1 września 2009 r. - §7 uchwały). Oznacza to, iż Sąd pierwszej instancji był władny wstrzymać jej wykonanie. Ustosunkowując się do zarzutu strony skarżącej, dotyczącego zaniechania przez Wojewodę Śląskiego publikacji uchwały i tym samym naruszenia art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych należy zauważyć, że przedmiotem sprawy objętej skargą było wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i Sąd pierwszej instancji był jedynie zobowiązany do zbadania faktu wejścia w życie uchwały i tym samym możliwości wstrzymania jej wykonania. Oznacza to więc, że Sąd pierwszej instancji badając możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, ocenia wyłącznie san rzeczy istniejący w dniu rozpatrywania wniosku. Ponieważ przedmiotowa uchwała w dniu wydania postanowienia nie weszła jeszcze w życie, zatem kwalifikowała się do zastosowania wobec niej instytucji z art. 61 §2 pkt. 3 P.p.s.a. Z kolei sprawa terminowości ogłoszenia uchwały Rady Miejskiej w Ł. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego należy do spraw z zakresu bezczynności organu administracji publicznej i stanowi odrębny przedmiot postępowania uregulowanego przepisami art. 64 w zw. z art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w wojewódzkie (Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206.). Przepis ten określa szczególny tryb skargi do sądu administracyjnego w przypadku nie opublikowania przez Wojewodę uchwały jednostki samorządy gminnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym i każdy, czyj interes prawny został naruszony powyższym działaniem, może skorzystać z tego środka zaskarżenia. Oceniając zaś prawidłowość wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił charakter prawny zaskarżonego aktu, jak i dopuszczalność wstrzymania jego wykonania. Wykonanie objętej skargą uchwały spowoduje bowiem ubytek w majątku rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli, który może być równoznaczny z powstaniem trudnych do odwrócenia skutków czy wyrządzeniem znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Wprawdzie przedmiot sporu stanowi świadczenie pieniężne, które z natury rzeczy jest odwracalne, co oznacza w wyniku ewentualnego uwzględnienia skargi zwrot należności, jednak należy mieć na uwadze fakt, iż powyższa uchwała jest aktem prawa miejscowego, zobowiązującym wszystkich jej adresatów na terenie gminy do uiszczenia opłat, a zatem powoduje ujemne konsekwencje finansowe dla wielu podmiotów. Powyższe bezspornie oznacza, iż istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody wykonaniem zaskarżonej uchwały, a zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił wniosek Wojewody Śląskiego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.