I OZ 109/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 703/14 wstrzymujące wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w sprawie ze skargi B. M. i R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia: oddalić zażalenie. B. M. i R. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt [...], mocą której stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. orzekającej o przekształceniu na rzecz B. M. i R. M. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obejmującej działkę oznaczoną nr [...] położoną w [...] ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...], zabudowanej domem mieszkalnym. W skardze złożono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniając go tym, że skutki prawne zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność mogą być daleko idące dla skarżących. Według nich zaskarżona decyzja będzie podstawą do zainicjowania postępowania wieczystoksięgowego zmierzającego do wykreślenia ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności skarżących do działki nr [...] i w konsekwencji może doprowadzić do ich eksmisji. Wykonalność zaskarżonej decyzji doprowadzić zatem może do nieodwracalnych skutków prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 703/14, na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że w przypadku wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przekształcającej w prawo własności nieruchomości chodzi o ocenę, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane stwierdzeniem nieważności decyzji przekształceniowej, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi, sąd uznałby, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że decyzja przekształcająca prawo użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter konstytutywny. Przekształcenie w prawo własności dokonuje się z mocy tej decyzji, z chwilą jej uostatecznienia się. Stanowi ona również podstawę wpisu do księgi wieczystej. Wobec tego Sąd uznał, że uzasadnione jest stanowisko, iż wykonanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o przekształceniu w prawo własności nieruchomości przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny może łączyć się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może się okaza, że decyzja przekształceniowa pozostaje w mocy, a w międzyczasie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości, zatem może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed stwierdzeniem nieważności decyzji przekształceniowej. Sąd wskazał, że wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków może dotknąć przede wszystkim właściciela, ale też inne podmioty. Ponadto Sąd zauważył, że wykonanie ostatecznej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przekształceniowej wiąże się z możliwością powołania się na to, iż decyzja ta została ostatecznie wyeliminowana z obrotu ze skutkiem od daty jej wydania, co może już stanowić podstawę do kolejnych postępowań, w tym do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Sąd wskazał, że decyzja stwierdzająca nieważność przekształcenia może stanowić podstawę zmiany wpisu w księdze wieczystej, który ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Może to doprowadzić do sytuacji, której skutki będą trudne do odwrócenia, mając na względzie np. charakter instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która bezwzględnie przyjmuje przewagę stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nad stanem rzeczywistym. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji przekształceniowej przywrócone zostają prawa byłego właściciela, który może podjąć działania zmierzające do realizacji przysługujących im praw własności, których skutków prawnych organ administracyjny działający w granicach swojej właściwości i kompetencji nie będzie mógł zniweczyć. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. skutkujące wstrzymaniem zaskarżonej decyzji. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła uczestniczka postępowania T. W., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie. Wniesiono o przeprowadzenie dowodu z odpisu wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. , sygn. akt [...] oraz Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] stycznia 213 r. wraz z pisemnym uzasadnieniem na okoliczność braku przesłanek do udzielenia skarżącym ochrony z art. 61 § 3 p.p.s.a., w tym w szczególności na okoliczność, ze prawomocnym orzeczeniem ustalono brak jakichkolwiek uprawnień do nieruchomości, co do której wydano decyzję przekształceniową oraz faktu, że wstrzymanie decyzji oznacza w istocie blokowanie prawa do własności budynku wprost wynikającego z w/w orzeczenia Sądu, a wstrzymania wykracza poza sferę działki – gruntu, a nadto, że zagrożenia opisane w postanowieniu wstrzymującym decyzję wynikają w istocie z tych wyroków, a nie z wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazano, że Sąd nietrafnie wskazał na niebezpieczeństwo związane z przywróceniem prawa poprzedniego właściciela, gdyż przedmiotem skargi i poprzednich decyzji nie jest "przywrócenie" praw poprzedniego właściciela (gminy), ale przywrócenie prawa użytkowania wieczystego, które było prawem poprzedniczki prawnej uczestniczki (matki). Podniesiono, że zaskarżone orzeczenie wkracza w kwestię własności budynku rozstrzygniętej prawomocnie i w sposób wiążący. Żaląca się wskazała, że dostrzega pewną trudność związaną z niemożnością oceny merytorycznej skargi na etapie wstrzymania wykonalności, jednakże kwestia ta winna być – w ocenie żalącej się – rozważona na płaszczyźnie tego, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza przywrócenie jedynie prawa użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy już prawomocnie stwierdzono nieważność aktu notarialnego będącego podstawą jakichkolwiek praw skarżących do czegokolwiek. Wskazano, że w skardze zostało podniesione, że umowa, na podstawie której skarżący nabyli prawo do nieruchomości, jest od początku nieważna. Podniesiono ponadto, że zabudowanie nie jest objęte decyzją, a wstrzymanie wykonania decyzji w zakresie gruntu uniemożliwia uczestniczce korzystanie z prawa, które wprost wynikają ze spadkobrania po matce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami admnistracyjnymi, po przekazaniu sądowi skargi, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności. Zawarty w powyższym przepisie katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zamknięty. Oznacza to, że ustawa w sposób wyczerpujący wskazuje przesłanki wstrzymania wykonania orzeczenia ostatecznego, uzależniając tę możliwość wyłącznie od wykazania istnienia wskazanych na wstępie okoliczności. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno na ocenie wniosku strony skarżącej, jak i na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w aspekcie wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie, Sąd nie bada zasadności samej skargi. W niniejszej sprawie – za Sądem I instancji – uznać należy, że potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej w razie wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia (w kontekście wstrzymania wykonania decyzji). Zważyć należy, że są to skutki, których w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł - przy użyciu dostępnych mu środków prawnych – cofnąć jednostronną czynnością. Wskazać należy w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12, w którym wskazano, że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zaznaczył NSA, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszym postanowieniu była tylko i wyłącznie kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, zatem wszelkie pozostałe kwestie poruszane w zażaleniu nie mogły zostać rozpoznane. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie zostało wykazane zaistnienie przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.