I OZ 1112/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 175/17 odrzucające skargę A. Z. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia na inne stanowisko służbowe postanawia uchylić zaskarżone postanowienie Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) uchylił rozkaz personalny Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2016 r. nr [...], w części dotyczącej okresu, na jaki funkcjonariusz został przeniesiony do dyspozycji Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej i ustalił, że przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej następuje od dnia 12 października 2016 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Zaskarżoną decyzję wysłano skarżącemu przesyłką pocztową za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Z adnotacji znajdującej się na ww. przesyłce wynika, że w dniu 25 listopada 2016 r., z uwagi na niezastanie adresata pozostawiono, w skrzynce pocztowej adresata, pierwsze zawiadomienie o możliwości jej odbioru. Dnia 5 grudnia 2016 r. pozostawiono powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki. Informacja o pozostawieniu zawiadomień/awizo została umieszczona na kopercie. Z uwagi na niepodjęcie w wyznaczonym terminie przesyłkę zwrócono do nadawcy. Dnia 15 grudnia 2016 r. w siedzibie organu skarżący otrzymał informacyjnie kopię decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Jednocześnie został poinformowany, że urząd pocztowy przekazał ww. decyzję w dniu 14 grudnia 2016 r. adresatowi (Komendantowi Głównemu Straży Granicznej) w związku z jej nieodebraniem przez skarżącego oraz poinformowany, że z uwagi na zastępcze doręczenie ww. decyzji skarżący posiada krótszy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W dniu 11 stycznia 2017 r. skarżący złożył skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] listopada 2016 r. nr [...] w Placówce SG [...] (będącej w strukturze Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej), do Komendy Głównej Straży Granicznej skarga ta wpłynęła w dniu 13 stycznia 2017 r. W dniu 12 stycznia 2017 r. (data nadania pisma w polskiej placówce pocztowej) skarżący wniósł drugą skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Przy czym skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ppsa). Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że zaskarżona decyzja została wysłana skarżącemu przesyłką pocztową za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres widniejący w teczce akt osobowych tj. ul. [...]. Taki adres podał skarżący w piśmie z 8 kwietnia 2015 r. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie zakresu obowiązków oraz podstaw, zakresu i trybu udzielania zwolnień od zajęć służbowych funkcjonariuszom Straży Granicznej (Dz. U. nr 97, poz. 879 ze zm.) funkcjonariusz jest obowiązany niezwłocznie poinformować przełożonego właściwego w sprawach osobowych o zmianie adresu zamieszkania. Do dnia wniesienia skargi skarżący nie wskazał innego adresu. Sąd I instancji uznał za trafne stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona decyzja została skarżącemu doręczona w trybie art. 44 § 4 kpa, z wykorzystaniem konstrukcji fikcji prawnej doręczenia. Doręczenie zastępcze miało miejsce w dniu 9 grudnia 2016 r. Zatem termin do złożenia skargi upłynął w dniu 9 stycznia 2017 r. Tymczasem pierwsza skarga została złożona w dniu 11 stycznia 2017 r., jednakże nie za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi, jak stanowi art. 54 § 1 ppsa lecz w siedzibie organu I instancji. Zatem terminem jej wniesienia jest 13 stycznia 2017 r. czyli dzień kiedy skarga wpłynęła do Komendanta Głównego Straży Granicznej tj. organu, który wydał zaskarżony akt. Druga została wysłana na adres organu II instancji w dniu 12 stycznia 2017 r. Powyższe oznacza, że zarówno pierwsza, jak i druga skarga zostały wniesione z uchybieniem terminu. W sytuacji, gdy stosownie do art. 44 kpa nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze faktyczne wydanie pisma nie może być uznane jako doręczenie prawne. Doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz, zważywszy, że skutki procesowe ustawa łączy z doręczeniem w formie prawem przepisanej, a nie z faktycznym otrzymaniem (odbiorem) tego pisma. W świetle art. 44 § 4 kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (k. 2-9, 23-26 akt sądowych). Na powyższe postanowienie zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A. Z. W uzasadnieniu podniósł, że błędnie ustalono stan faktyczny w zakresie terminu i prawidłowości doręczenia decyzji organu II instancji; zastosowano błędną wykładnię art. 42 kpa i niewłaściwe zastosowanie art. 44 kpa przez przyjęcie możliwości zastosowania doręczenia w trybie zastępczym. Wskazał, że kierując swoje odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej nie wskazał żadnego adresu do kierowania korespondencji. W tej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było ustalenie prawidłowego adresu strony. Zdaniem skarżącego organ niesłusznie przyjął, że właściwym adresem zamieszkania jest adres zameldowania, o którym informował w 2015 r., ponieważ skarżący czasowo jest zameldowany w internacie służbowym, zaś w momencie wydawania decyzji przebywał w służbie (k. 33-37 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 53 § 1 ppsa, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ppsa). By zainicjować postępowanie sądowoadministracyjne strona winna złożyć skargę bezpośrednio w organie, bądź nadać ją w urzędzie pocztowym na adres właściwego organu w zakreślonym terminie. Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 ppsa). W postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym, ustawodawca wiąże z doręczeniem rozstrzygnięć doniosłe skutki procesowe. Od daty doręczenia rozstrzygnięcia liczyć należy terminy do dokonania określonych, przewidzianych prawem czynności, w tym do wystąpienia z odwołaniem, zażaleniem czy skargą do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej została dwukrotnie awizowana (25 listopada 2016 r. i 5 grudnia 2016 r., k. 46 akt administracyjnych), zatem Sąd I instancji ustalił, że doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło w trybie zastępczym (art. 44 § 4 kpa) w dniu 9 grudnia 2016 r. (piątek). Ten dzień był ostatnim dniem na odebranie przesyłki w placówce pocztowej. Dnia 14 grudnia 2016 r. skarżący skontaktował się z Wydziałem Spraw Osobowych Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej, informując, że nie otrzymał decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej w sprawie złożonego przez niego odwołania od rozkazu personalnego w przedmiocie przeniesienia do dyspozycji Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej. Wskazał, że w Wydziale Kadr i Szkolenia Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej otrzymał informację o tym, że decyzja w jego sprawie została wydana i przesłana na adres widniejący w aktach osobowych. W związku z powyższym skarżący dnia 15 grudnia 2016 r. w Komendzie Głównej Straży Granicznej otrzymał decyzję nr [...] (k. 45 akt administracyjnych). Pierwsza skarga wniesiona została w dniu 13 stycznia 2017 r., druga nadana w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (art. 83 § 3 ppsa; k. 2, 9 akt sądowych) dnia 12 stycznia 2017 r. zatem zdaniem Sądu I instancji z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego z art. 44 kpa wymaga kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek. Pierwszą z przesłanek jest niemożność doręczenia pisma w sposób określony w art. 42, a następnie w art. 43 kpa (P. Wajda w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2015 r., s. 302, nb 4). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przesłanka ta nie została spełniona. Nie nastąpiła próba doręczenia skarżącemu pisma w miejscu pracy (art. 42 § 1 in fine kpa) ani w internacie służbowym, gdzie za zgodą właściwego organu Straży Granicznej skarżący faktycznie zamieszkiwał (bezsporne – k. 34, 40, 41 akt sądowych). Istotną okolicznością jest również fakt, że rozkazem personalnym skarżący został przeniesiony od dnia 17 października 2016 r. do wykonywania zadań służbowych w Placówce SG [...] w zakresie określonym przez Komendanta tej placówki (s. 3 akapit 3 decyzji nr [...]; k. 40 akt administracyjnych). Warunkiem zastosowania art. 44 kpa do adresatów będących osobą fizyczną jest zatem to, by adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, bądź też w trakcie trwającego postępowania administracyjnego dokonał zmiany adresu, nie informując o tym fakcie organu (P. Wajda – op. cit., s. 302, nb 4, 5). Jak wskazuje skarżący w zażaleniu, otrzymał od przełożonego zgodę w formie decyzji na korzystanie z internatu służbowego, a w momencie wydania decyzji przebywał w służbie (k. 34 akt sądowych), zatem przełożony znał dokładny adres pod jakim wówczas przebywał skarżący i gdzie należy doręczyć kierowane do niego pisma. Zatem w przedmiotowej sprawie nie doszło do spełnienia przesłanki niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa, ponieważ nie doszło do sytuacji, w której podmiot doręczający podjął nieudaną próbę właściwego doręczenia pisma w oparciu o ww. przepisy. Tym samym nie doszło do doręczenia zastępczego decyzji nr [...] w trybie art. 44 kpa (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 298, nb 7). W rzeczywistości doszło zatem do doręczenia skarżącemu decyzji nr [...] dnia 15 grudnia 2016 r. (k. 45 akt administracyjnych) i nie było to doręczenie informacyjne, lecz pociągnęło za sobą wszystkie prawne skutki doręczenia a skarga nadana w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (k. 9 akt sądowych) dnia 12 stycznia 2017 r., została wniesiona w terminie (art. 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 i art. 83 § 3 ppsa). Okoliczności tych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę, zatem postanowienie z dnia 21 kwietnia 2017 r. należało uchylić, celem nadania biegu sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji.