I OZ 1159/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej w T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II SO/Kr 9/16 w sprawie z wniosku Stowarzyszenia Studentów, Absolwentów i Przyjaciół K. U. P. z siedzibą w W. o wymierzenie Okręgowemu Sądowi Lekarskiemu Okręgowej Izby Lekarskiej w T. grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 10 czerwca 2016 r., II SO/Kr 9/16, wymierzył Okręgowemu Sądowi Lekarskiemu Okręgowej Izby Lekarskiej w T. grzywnę w wysokości 100 złotych w sprawie z wniosku Stowarzyszenia Studentów, Absolwentów i Przyjaciół K. U. P. z siedzibą w W. o wymierzenie Okręgowemu Sądowi Lekarskiemu Okręgowej Izby Lekarskiej w T. grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., póz. 718; dalej jako p.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jak stanowi art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się przez organ do obowiązku przekazania w terminie skargi do sądu, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Celem tego przepisu jest dyscyplinowanie organów do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. lub w przepisach szczegółowych. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (Dz.U. z 2015 r. póz. 2058; dalej jako u.d.i.p.) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę dotyczącą udzielenia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. A zatem podmiot, za pośrednictwem którego kierowana jest do sądu administracyjnego skarga – jest bezwzględnie obowiązany przekazać to pismo sądowi wraz z kompletem akt sprawy (art. 54 § 2 p.p.s.a.), w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.). Z obowiązków tych jednak Okręgowy Sąd Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w T. nie wywiązał się. Oceny tej nie zmienia także podnoszona przez organ argumentacja, iż skarga Stowarzyszenia na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej z 23 września 2015 r. nie wpłynęła do Okręgowego Sądu Lekarskiego. Podkreślić bowiem należy, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (kopia) została bezspornie przesłana Okręgowemu Sądowi Lekarskiemu wraz z wnioskiem o wymierzenie grzywny. Ta natomiast przesyłka, odebrana została przez organ 13 kwietnia 2016 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru. Zatem piętnastodniowy termin do nadesłania kompletnych akt sprawy (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.) upływał 28 kwietnia 2016 r. Jednakże, do dnia orzekania w tej sprawie, skarga Stowarzyszenia na bezczynność OSL nie wpłynęła do sądu. Oznacza to, że nawet uwzględniając argumenty strony przeciwnej, okres zwłoki w przekazaniu skargi i kompletnych akt sprawy wynosi obecnie ok. 1,5 miesiąca, co powoduje, iż wniosek o wymierzenie grzywny, należało uznać za zasadny. Określając wysokość grzywny, Sąd uwzględnił okres trwającej zwłoki w przekazaniu skargi Stowarzyszenia oraz pozostałych akt sprawy. Nadto, sąd miał na uwadze okoliczność, że wymierzenie grzywny w kwocie 100 zł będzie wystarczające do osiągnięcia celu tej grzywny (przesłanie skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy), tym bardziej, że jednocześnie zasądzane są na rzecz wnioskodawcy koszty postępowania, których uiszczenie również będzie stanowiło dodatkową dolegliwość. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł Okręgowy Sad Lekarski Okręgowej Izby Lekarskiej w T., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie wniosku o wymierzenie grzywny, ewentualnie o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a to art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka umożliwiająca nałożenie grzywny na organ, bowiem skarga na bezczynność organu nie została skutecznie wniesiona przed organ, a zatem nie zrodził się obowiązek przesłania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 2. z ostrożności procesowej zarzucono nadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe i winno podlegać umorzeniu ze względu na uprzednie merytoryczne ustosunkowanie się organu do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czyli zrealizowanie celu, jakim miałoby być zdyscyplinowanie organu poprzez nałożenie grzywny. W uzasadnieniu podniesiono, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym. Zatem aby zaktualizował się obowiązek do przesłania do sądu skargi na bezczynność w terminie wskazanym w ustawie, to skarga ta musi wpłynąć od skarżącego do organy z zamiarem wywołania określonego skutku prawnego. Ponadto, złożenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. w przypadku gdy nie została złożona za pośrednictwem tego organu skarga do WSA, skutkuje odrzuceniem tego wniosku, gdyż w takiej sytuacji organ nie miał obowiązku przesyłania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi oraz uporządkowanymi aktami sprawy. Wskazano, że Stowarzyszenie nie tylko nie wniosło skargi do sądu za pośrednictwem organu, ale również nie przesłało jej bezpośrednio do WSA celem jej złożenia. Odpis skargi został dołączony dopiero do wniosku o nałożenie grzywny, zaś organ dowiedział się o jej treści nie wcześniej niż po odebraniu wezwania z sekretariatu sądu wraz z odpisem wniosku i załącznikami. Powyższego nie można traktować jaki urzeczywistnienia się obowiązku z art. 54 p.p.s.a., bowiem dokument odebrany 13 kwietnia 2016 r. zatytułowany jako skarga miał wyłącznie charakter załącznika do innego pisma procesowego i był sądowi przedłożony w innym zamiarze niż złożenie skargi na bezczynność organu. Co więcej, przedłożony do wniosku załącznik z prezentatą WSA z 24 marca 2016 r. nazwany skargą nie jest nawet podpisany, zatem nie można go traktować jako wywołującego skutki prawne również ze względu na podstawowy brak formalny. Rzeczony dokument nie stanowi złożenia przez Stowarzyszenie oświadczenia woli, po zapoznaniu się z którym organ mógłby zakwalifikować go jako skarga w rozumieniu p.p.s.a., co miałoby rodzić zobowiązania do nadania biegu skardze na bezczynność. Wobec powyższego organ nie mógł zastosować się do obowiązków wskazanych w art. 54 p.p.s.a., bowiem obowiązek organu do przesłania skargi do WSA nigdy się nie zrodził. Z ostrożności procesowej, wskazano również, że brak jest podstaw do nałożenia na organ grzywny bowiem odpadł cel, jakiemu ma przyświecać zastosowanie tej instytucji – dyscyplinowanie organu i ochrona praw oraz interesów skarżących w postępowaniu administracyjnym. Organ po otrzymaniu odpisu skargi i ponownym zapoznaniu się z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej wydal merytoryczną decyzję w sprawie i przesłał ją na adres wnioskodawcy. Reakcja organu była zatem dalej idąca, albowiem nie tyle ustosunkował się do skargi na bezczynność, ale swoimi działaniami doprowadził do rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy. To z kolei skutkowało odpadnięciem podstawy skargi na bezczynność, a postawa organu może być traktowana jako pewnego rodzaju skuteczna autokontrola. Przytoczona okoliczność daje zdaniem organu podstawę do zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Zgodnie z treścią uchwały NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Natomiast zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Z kolei w świetle art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Pamiętać przy tym należy, że art. 55 § 1 p.p.s.a. pozostawia po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd przyjęty w orzecznictwie, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, a wyłączną, materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ nie wypełnił obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie określonym w tym przepisie, albowiem do dnia orzekania w sprawie nie przekazał do Sądu ani skargi ani kompletnych akt administracyjnych. Co więcej, organ został wezwany (k-23) przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie do złożenia, w terminie 7 dni, odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. Powyższe wezwanie zostało doręczone organowi 13 kwietnia 2016 r. (k-24). Jednakże dopiero 17 maja 2016 r., a zatem z uchybieniem powyższego siedmiodniowego terminu, organ nadał (k-39) datowaną na 20 kwietnia 2016 r. odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny (k-26), w której wniósł "o oddalenie wniosku o nałożenie grzywny jako nieuzasadnionego, zobowiązując się jednocześnie do przesłania otrzymanej obecnie skargi wraz z kompletem dokumentów stosownie terminu zakreślonego w przepisie art. 54 § 2 ppsa". Natomiast wraz z wniesionym 11 lipca 2016 r. zażaleniem organ przesłał jako załącznik decyzję z 2 czerwca 2016 r., nr 2/2016, którą odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskowano. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, natomiast w niniejszej sprawie organ nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., albowiem wśród dokumentów przesłanych jako załączniki brak skargi. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie jest bezzasadny. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 100 złotych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.