I OZ 12/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt VII SO/Wa 39/12 o wymierzeniu Pełnomocnikowi Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych grzywny w sprawie z wniosku S. T. o wymierzenie Pełnomocnikowi Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 listopada 2012 r. – na skutek złożonego przez S. T. wniosku – wymierzył Pełnomocnikowi Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych grzywnę w kwocie [...] zł w związku z nieprzekazaniem przed Pełnomocnika w przepisanym terminie skargi z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. S. T. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie grzywny Pełnomocnikowi Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, w związku z nie przekazaniem do Sądu jego pisma z dnia [...] marca 2012 r., w którym zarzucił Pełnomocnikowi niewłaściwe załatwienie sprawy. W odpowiedzi na ww. wniosek Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych wskazywał, że pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Biuro Pełnomocnika Rządu udzieliło S. T. wyczerpującej odpowiedzi na pisma z dnia [...] stycznia oraz [...] lutego 2012 r., w których podnosił on szereg zarzutów nieprocesowych dotyczących sposobu załatwienia jego sprawy, jak również braku odpowiedzi na jego wcześniejsze pisma, sposób rozpoznania skargi indywidualnej oraz nieprzekazanie pism wnoszącego przez organ administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podniesiono, że pismem z dnia [...] lutego 2012 r. S. T. wyraził swoje niezadowolenie z udzielonej mu odpowiedzi, żądając ponownie przekazania jego pism do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ww. stanowisko S. T. ponowił w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. Pismem z dnia [...] marca 2012 r., Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych ponownie wyjaśniło S. T., iż brak jest podstaw prawnych do przekazania jego pism do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdyż nie mieszczą się one w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, o którym mowa w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Zaznaczono ponadto, że Biuro Pełnomocnika Rządu pouczyło wnoszącego, iż przedmiotowe pisma może złożyć bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jeśli uważa to za zasadne. Wyjaśniono również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 65 § 1 k.p.a., a pisma kierowane do podmiotu niebędącego organem administracji publicznej nie podlegają przekazaniu zgodnie z właściwością na mocy art. 65 § 1 k.p.a. Ponadto wskazano, że Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych nie jest w tym zakresie organem administracji publicznej, natomiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Ministra Pracy i Polityki Społecznej wnosi się wyłącznie skargi administracyjne kierowane do Sądu. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. skierowanym do Pełnomocnika S. T. stwierdził, iż nie rozumie w związku z jakim pismem Biuro Pełnomocnika Rządu udzieliło mu odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Pełnomocnik w odpowiedzi udzielił mu szczegółowych wyjaśnień w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzając opisaną na wstępie grzywnę – na podstawie art. 55 § 1 oraz art. 154 § 6 P.p.s.a. – wskazywał, że art. 54 § 2 P.p.s.a. nakłada na organ bezwzględny obowiązek przekazania do sądu skargi wraz z aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia do organu (lub od dnia jej przekazania przez sąd w przypadku, gdy została złożona bez pośrednictwa organu). Obowiązek ten istnieje również wówczas, gdy skarga na działanie, bezczynność, lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest w ocenie organu bezzasadna, czy też niedopuszczalna. W sytuacji zatem, gdy organ nie wypełni wynikającego z powołanego przepisu obowiązku, uniemożliwiając tym samym sądowi kontrolę działalności organu administracji publicznej, sąd może orzec o wymierzeniu grzywny. Jeżeli więc w niniejszym przypadku do dnia wydania orzeczenia Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych nie przekazał do Sądu skargi S. T. z dnia [...] marca 2012 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę należało – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - wymierzyć mu grzywnę we wskazanej wysokości. Minister Pracy i Polityki Społecznej w złożonym przez siebie zażaleniu – wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania – zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 194 § 1 pkt 10 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że wymieniony w postanowieniu Pełnomocnik jest organem administracji publicznej, któremu można – na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. – wymierzyć grzywnę. Jego zdaniem, składane przez wnioskodawcę pisma stanowią wyraz niezadowolenia z otrzymywanych wyjaśnień zawartych w pismach sporządzonych przez Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, które jest podmiotem obsługującym Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych - wyższego urzędnika Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej sprawującego nadzór nad orzekaniem o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności oraz Ministra Pracy i Polityki Społecznej w zakresie spraw dotyczących osób niepełnosprawnych. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (j. t. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.) wykonanie zadań wynikających z ustawy nadzoruje Pełnomocnik będący sekretarzem stanu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych nie można więc uznać za organ administracji publicznej, gdyż nie ma on kompetencji władczych w zakresie wydawania decyzji lub postanowień czy też prowadzenia spraw administracyjnych we własnym imieniu, poza uprawnieniami dotyczącymi wyłącznie inicjowania postępowań nadzwyczajnych, w których i tak organem jest Minister Pracy i Polityki Społecznej. Skarżący zarzucił ponadto Sądowi I instancji naruszenie art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie że pismo z dnia [..] marca 2012 r. stanowiło skargę na bezczynność (przewlekłość postępowania organu administracji publicznej), choć Minister Pracy i Polityki Społecznej nie miał podstaw prawnych do przekazania w/w pisma, gdyż jego treść oraz wyrażone w nim żądania są ze sobą sprzeczne, zaś błędne oznaczenie organu administracji oraz wniesienie za jego pośrednictwem sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy oznaczeniu w/w pisma jako pozew i skierowania w nim zarzutów dotyczących postępowania dyscyplinarnego wobec zastępcy dyrektora Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, uniemożliwiało niezwłoczne nadanie mu biegu. Skarżący przy tym wskazywał, że pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych udzieliło S. T. odpowiedzi na pisma z dnia [...] stycznia oraz [...] lutego 2012 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. poinformowano wnioskodawcę, o możliwości skierowania sprawy bezpośrednio do sądu powszechnego lub do prokuratury oraz wyjaśniono, że Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych w ramach nadzoru nie ma prawa do prowadzenia postępowań karnych wobec członków zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności. Wskazano też, że w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. skarżący twierdził, że nieprawidłowo załatwiono jego sprawę ale nie wskazał poza oświadczeniem o nie doręczeniu mu pism, żadnych dodatkowych argumentów. Wyraził przy tym chęć pozwania Zastępcy Dyrektora Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych. Dlatego też uznano, że pismo to nie stanowi skargi. Brak takiej kwalifikacji powodował zaś, że nie istniała możliwość przekazania go - zgodnie z treścią art. 54 § 2 P.p.s.a. - wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Zdaniem skarżącego, skarga na przewlekłość postępowania (bezczynność) powinna chociażby swoją osnową wskazywać, iż celem wnoszącego jest zaskarżenie jakieś czynności. Skarżący w piśmie tym nie domagał się zaś wydania żadnej decyzji czy postanowienia. Brak zatem prawidłowego oznaczenia organu, oznaczenia pisma, błędne oznaczenie zarzutów, przy wskazaniu adresata jako Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie mogło świadczyć, że wskazane pismo stanowi skargę. Organ zarzucił również Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie, że przedmiotem postępowania było działanie organu administracji publicznej, nie odniesienie się do materiału dowodowego, jak również niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przez Sąd istotnych okoliczności dotyczących organu w zakresie oceny przez Sąd przyczyn niewypełnienia ww. obowiązku oraz wykazania, na podstawie jakich ustaleń Sąd uznał pismo z dnia "[...] lutego 2012 r." za skargę administracyjną, czy przed rozpatrzeniem wniosku organ i skarżący przedstawili brakujące, istotne akta sprawy, nie odniesienia się do braku wezwania organu do przedstawienia innych istotnych dowodów w sprawie, jak również braku zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie formułując wyłącznie wezwanie z dnia [...] września 2012 r., oceny przez Sąd motywacji organu, który nie przedstawił istotnych akt sprawy. Odpowiedź na zażalenie nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wskazać także należy, iż obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. spoczywa na organie administracji publicznej w sensie ustrojowym oraz podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa administracyjnego kompetencje, należy uznać za organy administracji w sensie funkcjonalnym. Skorzystanie z instytucji wskazanej w art. 55 § 1 P.p.s.a., musi zatem zostać poprzedzone ustaleniem, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, był organem w powyższym znaczeniu. O ile więc w przypadku wielu podmiotów ustalenie tej okoliczności nie budzi żadnych wątpliwości, ze względu na ich charakter i wykonywane przez nie zadania, to w niniejszym przypadku – z uwagi na pozycję Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, jaka została mu wyznaczona - takie wątpliwości z pewnością istnieją. Sąd Wojewódzki powinien zatem stwierdzenie samego faktu naruszenia przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych wymogu z art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzedzić oceną, czy jest on organem w sensie ustrojowym, lub funkcjonalnym, któremu zostały powierzone do wykonywania zadania z zakresu administracji publicznej obejmujące swym zakresem przedmiot "pisma", które nie zostało do Sądu przekazane. Brak takiej oceny oraz ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia samego faktu nieprzekazania przez ten podmiot pisma S. T. należy uznać za niewystarczające i uniemożliwiające ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie jest przy tym rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego - kontrolującego wydawane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia -dokonywanie w tym zakresie oceny za Sąd Wojewódzki, bowiem wszedłby on w kompetencje tego Sądu - do czego nie jest uprawniony - co w konsekwencji naruszałoby zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Wskazać również należy, że uzasadnienie przedmiotowego orzeczenia w zakresie wysokości orzeczonej grzywny również nie realizuje nałożonych na Sąd I instancji obowiązków. Biorąc pod uwagę, że wymierzenie grzywny – w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd zobligowany jest uzasadnić dlaczego wymierzył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Powinien wskazać zatem jakie okoliczności wywarły wpływ na jej wymiar (przemawiające na korzyść organu oraz uzasadniające jej podwyższenie). Tymczasem w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia - poza wskazaniem podstawy prawnej orzeczonej grzywny – Sąd Wojewódzki stwierdził wyłącznie, że Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych nie przesłał opisanej na wstępie skargi do dnia wydania zaskarżonego postanowienia. Brak więc dokonania na tym polu stosowanej oceny również stanowi uchybienie uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przy ponowny rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji będzie zatem zobligowany w pierwszej kolejności zbadać, czy w przedmiotowej sprawie Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych mógł zostać uznany za organ administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym lub funkcjonalnym. W przypadku zaś udzielenia odpowiedzi twierdzącej uzasadnić wysokość orzeczonej grzywny, o ile uzna jej wymierzenie za zasadne. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 w zw. z art. 197 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie na postanowienie.