I OZ 138/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SO/Wa 75/11 o wymierzeniu grzywny Wójtowi Gminy K. za nieprzekazanie w terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt w sprawie ze skargi W.S. na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. W.S. wnioskiem z dnia 14 listopada 2011 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Wójtowi Gminy K. grzywny za nieprzekazanie Sądowi w terminie, skargi na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 sierpnia 2011 r. wpłynęła do organu w dniu 12 września 2011 r., zaś Wójt Gminy K. przekazał ją do Sądu wraz z odpowiedzią i aktami sprawy w dniu 21 października 2011 r. (data stempla pocztowego). Wójt Gminy K. w odpowiedzi na powyższy wniosek wniósł o jego oddalenie, wskazując, że skarga z odpowiedzią i kompletem dokumentów została przesłana została do Sądu w dniu 19 października 2011 r. (l. dz. 392/2011). Podniósł, że w dniu 20 sierpnia 2011 r. skarżący złożył 20 wniosków. W ocenie organu W.S. wykorzystuje ustawę o dostępie do informacji publicznej jako instrument osobistej kontroli nad organami i powoduje trudności w funkcjonowaniu Urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 stycznia 2012 r. wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 300 zł. W uzasadnieniu postanowienie odwołując się do treści art. 54 § 1 i 2, art. 55 § 1 oraz art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) oraz art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) stwierdził, że ostatnim dniem na nadesłanie skargi, odpowiedzi i akt sprawy był dzień 27 września 2011 r., zaś w tej sprawie skarga została przekazana do Sądu w dniu 21 października 2011 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Sąd pierwszej instancji uznał, że podane przez organ przyczyny opóźnienia, tj. ilość wniosków składanych przez stronę w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarg, czy wniosków o wymierzenie grzywny, jak również zawarta w załączonym przez organ do odpowiedzi na wniosek oświadczeniu Rady Gminy K. z dnia 19 maja 2011 r. ocena licznych działań podejmowanych przez stronę, nie uzasadniają oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny. Podkreślił, że wyłączną przesłanką orzeczenia w przedmiocie wymierzenia grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. w ustawowym terminie. Podkreślił, że wymierzając grzywnę w wysokości 300 zł Sąd wziął pod uwagę znaczną liczbę wniosków strony kierowanych do organu o udostępnienie informacji publicznej oraz okres przekroczenia ustawowego terminu. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Wójta Gminy K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wnosząc o jego uchylenie zarzucił naruszenie art. 54 § 2 i art. 55 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 tej ustawy. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, iż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił szczególnych okoliczności tej sprawy związanych z liczbą złożonych przez skarżącego wniosków. Podkreślił, że wprawdzie po upływie ustawowego terminu, lecz przed rozpoznaniem przez Sąd pierwszej instancji wniosku o wymierzenie grzywny, skarga wraz z odpowiedzią i aktami sprawy została do Sądu przekazana. W.S. w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Zgodnie art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – skarga pomimo upływu ustawowego terminu nie została przekazana, a skarżący złożył stosowny wniosek. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania podkreślić należy, że skarga W.S. rozpatrywana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, nie jest tylko i wyłącznie pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w wymieniony przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od wykonania przez organ obowiązków, o których mowa w art. 21 pkt 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny ponosi on odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywna służy zapobieganiu naruszeniu prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Zwłaszcza, iż zasada szybkości postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w rozpoznawanej sprawie skarga skarżącego dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, to na organie ciążył ustawowy obowiązek jej przekazania wraz z aktami i odpowiedzią w terminie 15 dni. Jeżeli zatem, faktem bezspornym jest, iż organ przekazał skargę wraz z kompletem ww. dokumentów z naruszeniem tego terminu, a skarżący złożył stosowny wniosek, to Sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł, iż wystąpiły przesłanki do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Z tych względów, zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 54 § 2 i art. 55 § 1 P.p.s.a. Jako nietrafny należało ocenić również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten należy odpowiednio stosować do postanowień (art. 166 P.p.s.a.). Wyjaśnić należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy (podobnie jak zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia) w sposób zwięzły. Oznacza to konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonywujący przedstawił przesłanki uwzględnienia wniosku o wymierzenie grzywny. W treści uzasadnienia w sposób szczegółowy przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy oraz omówiono argumenty, które legły u podstaw powziętego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zażalenia wynika, że zarzut naruszenia tego przepisu stanowi w istocie polemikę nie z ustaleniami stanu faktycznego, lecz ich prawną oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że wbrew stanowisku autora zażalenia Sąd pierwszej instancji wymierzając grzywnę wziął pod uwadze zarówno okres opóźnienia organu w przekazaniu skargi, jego przyczyny oraz wykonanie tego obowiązku po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny. Wskazać należy, że okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi nie mają znaczenia dla samego wymierzenia grzywny. Mogły one mieć jedynie wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególne okoliczności tej sprawy zostały w zaskarżonym postanowieniu uwzględnione, a wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia niewypełnienia obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.