I OZ 149/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2026 r., sygn. akt I SA/Wa 2089/25, o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 listopada 2025 r., nr KOC/6461/Op/25, w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku celowego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", postanowieniem z dnia 4 lutego 2026 r., sygn. akt I SA/Wa 2089/25, po rozpoznaniu wniosku A.B., zwanej dalej "skarżącą", odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 5 listopada 2025 r., nr KOC/6461/Op/25, na mocy której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 września 2025 r., nr OPS.RŚ.5102.16132.2025, którą odmówiono skarżącej umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku celowego w kwocie 50 zł, wypłaconego w sierpniu 2017 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji, powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej jako "P.p.s.a.", wskazał, że charakter prawny decyzji Kolegium z dnia 5 listopada 2025 r., a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 września 2025 r., nie uzasadnia ich wstrzymania. Decyzja o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń nie nakłada na stronę żadnych powinności. Tego rodzaju decyzje nie należą do kategorii decyzji administracyjnych, które posiadają przymiot wykonalności, tj. stwierdzają lub tworzą po stronie swoich adresatów obowiązki prawne lub uprawnienia, o których wstrzymanie adresat mógłby wnioskować. W ocenie Sądu I instancji, w decyzjach tych nie można znaleźć takich praw i obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu, a tym samym nie zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ponad powyższe wskazano, że uwzględnienie przedmiotowego wniosku było niemożliwie z uwagi na jego nieuzasadnienie. Brak wykazania i uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek wyszczególnionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zażalenie na powyższe orzeczenie złożyła skarżąca. Argumentując swoje stanowisko wskazała, że w sprawie zasiłku okresowego zapadł wyrok sądu administracyjnego, który nie jest respektowany przez organ I instancji. Ośrodek pomocy społecznej prowadzi postępowania egzekucyjne przeciwko skarżącej, co doprowadziło m.in. do zajęcia jej konta bankowego. W ocenie skarżącej agresywne działania egzekucyjne organu są wystarczającą przesłanką do tego, by wstrzymać wykonalność decyzji, gdyż w ich wyniku skarżąca nie może mieć pewności, co do swojej sytuacji finansowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (m.in. postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GZ 40/25, źródło CBOSA). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać taki akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności (m.in. postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II OZ 736/24, źródło CBOSA). Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (m.in. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OZ 606/24, źródło CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji w zakresie braku podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a oceny tej nie zmienia argumentacja przedstawiona w zażaleniu. Wstrzymanie wykonania orzeczeń organów administracji w oparciu o przywołany wyżej przepis nie jest instytucją zastosowalną do wszystkich aktów wydanych przez te organy. Co do zasady, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być tylko takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Dlatego co do zasady cechy wykonalności nie mają decyzje odmowne (por. postanowienie NSA z dnia 9 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1764/23, źródło CBOSA). Charakter prawny decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 września 2025 r., o odmowie skarżącej umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, a także decyzji Kolegium z dnia 5 listopada 2025 r., na mocy której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, sprawia, że powyższe akty administracyjne nie kreują sytuacji prawnej skarżącej. Nie dotyczą one bowiem praw i obowiązków, które podlegałyby wykonaniu, a także nie powodują powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony. W konsekwencji powyższego decyzje te nie mogą być wykonane w trybie przymusowym przez wdrożenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Przedmiotowe decyzje organów obu instancji nie rodzą po stronie skarżącej żadnych kosztów, co też strona skarżąca stara się wywieść. Wszelkie negatywne konsekwencje związane z toczącym się przeciwko skarżącej postępowaniem egzekucyjnym wynikają z decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 kwietnia 2024 r., nr OPS.RŚ.5102.5302.2024, na mocy której ww. organ orzekł względem skarżącej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku celowego przyznanego na zakup żywności w sierpniu 2017 r. w łącznej wysokości 50 zł, odmówił odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 10 czerwca 2024 r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2025 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcia organów jedynie w częściach dotyczących rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie zostało uchylone. Orzeczenie WSA z dnia 17 stycznia 2025 r. stało się prawomocne, co umożliwiło organowi administracyjnemu wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Reasumując, decyzje będące przedmiotem niniejszego postępowania nie stanowią zatem źródła obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia. Są to akty administracyjne nienoszące znamion wykonalności, a tym samym nie zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., uzasadniających wstrzymanie ich wykonania. W konsekwencji przedstawionych powyżej wywodów zarzuty sformułowane przez wnoszącą zażalenie należało uznać za bezzasadne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.