I OZ 151/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SO/Wa 27/12 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku G. P. o wymierzenie [...] S.A. z siedzibą w W. grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 19 marca 2012 r., odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych. postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SO/Wa 27/12, po rozpoznaniu wniosku G. P., wymierzył [...] S.A. z siedzibą w W. grzywnę w kwocie 2000 złotych za nieprzekazanie skargi z dnia 19 marca 2012 r. dotyczącej niewykonania wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 166/11, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Podkreślono, że mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego ustawodawca w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. termin do 15 dni. Termin piętnastodniowy obowiązuje również w przypadku skargi na niewykonanie wyroku, ponieważ jej celem jest sprawdzenie, czy skarżącemu rzeczywiście umożliwiono realizację jego prawa. Dalej Sąd wskazał, że rozpoznawany wniosek o wymierzenie grzywny dotyczy nieterminowego wykonania obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie niewykonania wyroku Sądu, zobowiązującego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a więc ustalenia terminowości wykonania tego obowiązku należy dokonać mając na względzie termin piętnastodniowy. W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przewidziany w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 p.p.s.a., ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Musi przy tym przekazać dokładnie te dokumenty, które wymieniono zarówno w treści art. 54 § 2 p.p.s.a., jak i w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że [...] S.A. przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargę, odpowiedź na skargę i akta sprawy z uchybieniem piętnastodniowego terminu. Skarga na niewykonanie wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 166/11 wpłynęła do organu w dniu 22 marca 2012 r., natomiast przekazana została Sądowi dopiero 2 maja 2012 r. wraz z odpowiedzią na rozpatrywany wniosek, pomimo tego, że skarga ta powinna być przekazana Sądowi do dnia 6 kwietnia 2012 r. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Sąd podkreślił, że wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. (czy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej – z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco – restrykcyjny. Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, przekazał określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. dokumenty, ale z uchybieniem terminu, wobec czego Sąd uznał wniosek G. P. za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 2000 zł. Sąd podał, że przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. i w drugim półroczu 2011 r., M.P. z 2012 r. poz. 94) wyniosło 2.974,69 zł (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Z tych względów Sąd pierwszej instancji wymierzył grzywnę na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. [...] S.A. z siedzibą w W. w zażaleniu na powyższe postanowienie wniósł o jego uchylenie ewentualnie o obniżenie wymierzonej grzywny. W uzasadnieniu podkreślono, że zarówno cel jak i funkcje grzywny zostały spełnione przed jej wymierzeniem – wniosek został do Sądu przekazany a decyzja, do której [...] został przez Sąd zobowiązany, została wydana. Przyczynami przekazania przedmiotowego wniosku w terminie są: 1) okoliczność, że pismo G. P. z dnia 19 marca 2012 r. jest wnioskiem o ukaranie grzywną nie zaś skargą określoną w art. 54 – 62 p.p.s.a. 2) okoliczność, że organ dążył do przekazania wniosku po wydaniu decyzji w sprawie udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. Podniesiono, że [...] nie należy wprost do grona podmiotów podlegających ustawie o informacji publicznej i nie posiada wyspecjalizowanych i przeszkolonych komórek do obsługi wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej poddawany jest ocenie pod kątem naruszenia tajemnicy bankowej co utrudnia dochowanie rygorystycznego 15 dniowego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej zwanej "p.p.s.a.") organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Szczególną regulację postępowania przed sądami administracyjnymi wprowadza ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Rozpoznawany w niniejszej sprawie wniosek dotyczy skargi rozpoznawanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że postępowanie organu wypełnia przesłankę określoną w art. 55 § 1 p.p.s.a., warunkującą możliwość wymierzenia grzywny. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi w terminie piętnastu dni od dnia jej wniesienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd Wojewódzki wymierzając grzywnę wziął pod uwagę zarówno okoliczność, że organ przekazał skargę, odpowiedź na skargę i akta sprawy z ponad 20-dniowym uchybieniem terminu jak również to, że przekazanie tych dokumentów nastąpiło w wyniku wniesienia rozpoznawanego wniosku. Argumenty podniesione w zażaleniu w żaden sposób nie uzasadniają odmiennej oceny co do zasadności i wysokości wymierzenia grzywny w rozpoznawanej sprawie. Nie znajduje usprawiedliwienia fakt, że organ dążył do przekazania wniosku (skargi) po wydaniu decyzji w sprawie udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. Nie mógł też mieć decydującego znaczenia fakt nazwania pisma, jako wniosek, a nie skarga. Z treści pisma wynikało bowiem, że skarżący występuje z żądaniem wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku, co jest przewidziane w art. 154 § 1 p.p.s.a. Z przepisów prawa wynika bezwzględny obowiązek przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi w zakreślonym terminie. Organ w rozpoznawanym przypadku nie może zasłaniać się tajemnicą bankową dla uzasadnienia zwłoki w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy. Ponadto w interesie organu jest zorganizowanie swej działalności w taki sposób, by niedotrzymanie terminu przekazania skargi nie nastąpiło z przyczyn od niego zależnych, związanych z wewnętrzną organizacją pracy. Dlatego postanowienie o wymierzeniu organowi z tego tytułu grzywny odpowiada prawu, a kwota grzywny jest adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku i należycie uzasadniona w treści zaskarżonego postanowienia. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.