I OZ 1527/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia O. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 290/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi O. F. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 290/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu wniosku O. F., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że decyzją z dnia [...] września 2016 r. Starosta Poznański, na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zobowiązał O. F. i A. B. – współwłaścicieli nieruchomości położonej w S., działka nr [...], do udostępnienia części nieruchomości o pow. 16m2 inwestorowi O. S.A. w celu usunięcia uszkodzenia kabla telekomunikacyjnego i przywrócenia łączności telekomunikacyjnej na okres 1 dnia. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda Wielkopolski Wojewódzki – po rozpoznaniu odwołania O. F. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Pismem z dnia 20 lutego 2017 r. O. F. wniósł skargę na ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Następnie pismem z dnia 9 czerwca 2017 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości, bowiem wykonanie decyzji zniweczy konstytucyjną zasadę ochrony własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmawiając wstrzymania wykonania decyzji wskazał, że skarżący nie podał żadnych okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, że wykonanie zaskarżonej decyzji prowadzi do wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu niewystarczające jest samo powołanie się na ingerencję w prawo własności skarżącego, tym bardziej, że celem wejścia na nieruchomość skarżącego ma być usunięcie uszkodzenia istniejącej instalacji i przywrócenie łączności telekomunikacyjnej. Podkreślono również, że zgodnie z art. 124b ust. 4 u.g.n. za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności, o których mowa w decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] września 2016 r., skarżącemu przysługuje odszkodowanie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł O. F., wskazując że kabel telekomunikacyjny stanowi przyłącze, a nie urządzenie o charakterze sieciowym. Umożliwienie wykonania decyzji zobowiązującej do udostępnienia części działki spowoduje zatem wykonanie czynności, która nie powinna być objęta decyzją administracyjną. Tym samym spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że na stronie skarżącej spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W przepisie tym chodzi bowiem o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. Podkreślenia również wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Analiza wniosku skarżącego, potwierdza stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że strona nie uprawdopodobniła w nim przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zarówno wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak i zażalenie nie zawierają argumentów, które mogłyby przemawiać za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2017 r. Argumentacja skarżącego zasadniczo odnosi się do kwestii merytorycznej oceny kontrolowanej w sprawie decyzji. Sąd nie ocenia jednak na tym etapie postępowania prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. W rozpoznawanym wniosku takich konkretnych okoliczności nie przedstawiono. Podkreślić również należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. przepis art. 124b ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Stosownie natomiast do art. 9 u.g.n., w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Z powyższego przepisu wynika zatem, że ustawodawca wyłączył spod instytucji obligatoryjnego wstrzymania wykonania decyzji, te wydane w oparciu o art. 124b ust. 1 u.g.n. Wyłączenie decyzji wydanej na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. z zakresu działania art. 9 ustawy, powoduje, że wstrzymanie wykonania takiej decyzji nastąpić może na zasadach ogólnych, w wyniku złożenia wniosku o wstrzymanie ich wykonania do organu odwoławczego lub do sądu administracyjnego. Wyłączenia te należy uznać za wyraz uznania za większe dobro celów, którym służą przepisy wyłączone z działania art. 9 cytowanej ustawy, niż celu, jakiemu służy generalnie regulacja art. 9, czyli ochrony własności (por. komentarz do art. 9 w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. E. Bończak-Kucharczyk, Lex 2013). Wstrzymanie wykonania takich decyzji nastąpić może na zasadach ogólnych, w wyniku złożenia wniosku o wstrzymanie ich wykonania do organu odwoławczego lub do sądu administracyjnego, pod warunkiem złożenia skargi na tę decyzję (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OZ 80/15; dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie spółka O. S.A. wnioskiem z dnia 5 stycznia 2016 r. zwróciła się o wydanie decyzji w trybie art. 124b u.g.n. w celu przeprowadzenia czynności eksploatacyjnych w trybie awaryjnym, polegających na wykonaniu prac związanych z naprawą uszkodzonego kabla telekomunikacyjnego zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Jak podkreślił wnioskodawca brak zgody właścicieli nieruchomości na dostęp i naprawę urządzeń przesyłowych powoduje brak możliwości dostarczania usług telekomunikacyjnych, w tym łączności do służb specjalnych – Policji, Pogotowia i Straży Pożarnej. Stan ten może mieć istotny wpływ w sytuacji zagrożenia zdrowia, życia i mienia. Mając powyższe na względzie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej pozostawałoby w sprzeczności z interesem społecznym, rozumianym jako wymóg zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia. W ocenie Sądu, wstrzymanie prac ww. prac stanowiłoby potencjalnie większe zagrożenie niż czasowe i odwracalne w zakresie skutków udostępnienie nieruchomości. Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje rekompensatę szkód poniesionych przez właściciela w związku z ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości. Do pokrycia tych szkód może dojść na podstawie porozumienia stron bądź na podstawie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w oparciu o materiał dowodowy, w tym o operat szacunkowy określający wysokość tych szkód. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.