I OZ 1635/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SO/Wa 7/17 w przedmiocie wymierzenia Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SO/Wa 7/17, wymierzył Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego karę grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ otrzymał skargę B. M. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w dniu 24 marca 2017 r. Skarga została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego B. M. dopiero w dniu 17 lipca 2017 r., zatem ze znacznym przekroczeniem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., bowiem termin do nadesłania skargi upłynął w dniu 23 kwietnia 2017 r. Zwłoka organu wyniosła ponad 2 miesiące. Sąd pierwszej instancji powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, wskazał, że każde nieusprawiedliwione opóźnienie w przekazaniu skargi powinno podlegać ukaraniem w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. W ten sposób zostanie zrealizowany cel dyscyplinujący przewidziany przez ustawodawcę w art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd zaznaczył przy tym, że wysokość nałożonej kary administracyjnej powinna odzwierciedlać również element uciążliwości i trudności jakie przez to opóźnienie poniosła osoba skarżąca w konkretnej zindywidualizowanej sprawie. Sąd podał, że w rozpoznanej sprawie na wysokość grzywny miał wpływ okres pozostawania organu w zwłoce, jak również okoliczność, że organ przekazał skargę do Sądu, dopiero po wniesieniu przez B. M. wniosku o wymierzenie grzywny. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia oraz o zasądzenie na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a., poprzez brak dokładnego umotywowania i uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, które dawałoby rękojmię, że Sąd pierwszej instancji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, - art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji analizy wszystkich okoliczności sprawy, w tym przyczyn niewypełnienia przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., które to naruszenie skutkowało nałożeniem grzywny na Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W obszernym uzasadnieniu zażalenia wskazał między innymi, że w istocie, w dniu 24 marca 2017 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęła skarga na bezczynność organu. Jednakże w związku z rezygnacją z pracy w Urzędzie Lotnictwa Cywilnego przez Naczelnika Wydziału Prawno – Administracyjnego, skarga wraz z aktami nie została przekazana zgodnie z procedurą. Dopiero w dniu 7 lipca 2017 r. Departament Prawny Urzędu, w wyniku doręczenia przez Sąd pierwszej instancji odpisu wniosku o wymierzenie grzywny, powziął informację o skardze B. M. i o jej wniesieniu do Urzędu w dniu 24 marca 2017 r. Wtedy też niezwłocznie przekazano Sądowi akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę oraz odpowiedzią na wniosek o wymierzenie grzywny. W ocenie organu, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podjął działania celem jak najszybszego przekazania akt w/w sprawy. Podkreślił przy tym, że organ nigdy nie negował, że nastąpiło uchybienie terminu określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Jednak nieprzekazanie niniejszej skargi w terminie do Sądu należy uznać za sytuację wyjątkową, gdyż nigdy ani wcześniej, ani później taka sytuacja nie miała miejsca. Podkreślił, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego przekazuje do Sądu terminowo skargi pasażerów. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona bez wyczerpania wymaganych środków odwoławczych, w postaci zażalenia na bezczynność Prezesa ULC do organu właściwego, tj. Ministra infrastruktury i Budownictwa i z tego względu winna zostać odrzucona. Wskazano, że art. 55 § 1 P.p.s.a. nie obliguje Sądu do nałożenia grzywny, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Sąd wymierzając grzywnę jest obowiązany wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. W ocenie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w niniejszej sprawie Sąd nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Z kolei według art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie nieprzekazania przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna jest wymierzana przez sąd w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z brzmienia w/w przepisów wynika, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Przywołując w tym miejscu uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, należy podkreślić, że grzywna ma charakter dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny. Służy bowiem nie tylko zmuszeniu organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, lecz również ma na celu wywarcie na organie represji za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie oraz zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego jak i przez inne organy. Wskazać należy, że na etapie rozpoznawania wniosku o wymierzenie grzywny Sąd nie bada zasadności samej skargi, tylko sam fakt jej nieprzekazania w terminie. Nie jest również rolą organu badanie zasadności skargi. Nawet zatem, gdy organ uważa, że skarga nadaje się do odrzucenia, winien ją w terminie przekazać sądowi, który następie dokona oceny dopuszczalności skargi. W niniejszej sprawie niesporne jest – czego organ nie kwestionuje – że skarga, która została wniesiona do organu w dniu 24 marca 2017 r. została przekazana do Sądu w dniu 12 lipca 2017 r. (data stempla pocztowego). Bezsprzecznie został zatem przekroczony 30 – dniowy termin, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Podkreślić trzeba, że zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie "sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest zatem wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ 30 – dniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Bez znaczenia zatem dla oceny zasadności wymierzenia grzywny pozostaje fakt przesłania do sądu skargi po upływie wspomnianego terminu, a tym bardziej zaniedbanie pracownika organu, czy też trudności organizacyjne, co podniesiono w niniejszym zażaleniu. Stąd sama zasada żądania jest trafna. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieadekwatności i niecelowości wysokości wymierzonej grzywny wskazać należy, że ustalenie jej kwoty następuje w ramach powierzonej sądowi dyskrecjonalnej władzy. W niniejszej sprawie uznać należy, że wymierzając grzywnę Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę okoliczności sprawy i przyczyny pozostawania przez organ w zwłoce. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom określonym w 141 § 4 P.p.s.a., gdyż w sposób jasny i precyzyjny wskazuje podstawy faktyczne i prawne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest odpowiednia do stopnia niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku i nie wykracza poza ramy uznania sądowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.