I OZ 240/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 marca 2026 r. sygn. akt III SA/Lu 76/26 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi H. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 20 października 2025 r. nr SKO.GN/40/59/2025 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia – w zakresie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 18 marca 2026 r., sygn. akt III SA/Lu 76/25, po rozpoznaniu wniosku H.F. (dalej – skarżąca), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 20 października 2025 r., nr SKO.GN/40/59/2025, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez skarżącą na postanowienie Burmistrza J. z 18 października 2024 r., nr IN.6830.2.4.2024.PG, ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w [...] na kwotę 3800,00 zł i orzekające o ich poniesieniu przez strony postępowania rozgraniczeniowego, tj. E.L., H.F., L.F. oraz J.G. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na rodzaj aktu, którego wstrzymania wykonania się domagała. Tego rodzaju akt nie podlega wykonaniu, a zatem nie może być przedmiotem wstrzymania wykonania. Sąd podkreślił, że skarżąca w ogóle wniosku nie uzasadniła, nie wskazała w jaki sposób wykonanie zaskarżonego aktu mogłoby w jej przypadku spowodować skutki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej – p.p.s.a. Na poparcie swojego wniosku nie przywołała żadnych argumentów odnoszących się do jej indywidualnej sytuacji, przemawiających w typowym przypadku za spełnieniem określonych w ustawie przesłanek, stanowiących podstawę wstrzymania przez sąd wykonania zaskarżonego aktu. Sąd stwierdził, że nawet gdyby zaskarżony akt podlegał wykonaniu, to tylko z tej przyczyny wniosek skarżącej nie mógłby zostać uwzględniony. Na powyższe postanowienie skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, złożyła zażalenie, zaskarżając postanowienie w całości. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., wystarczy uprawdopodobnienie istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a Sąd nadmiernie zawęził tę przesłankę, wymagając pełnego udowodnienia, 2. niewłaściwą ocenę ryzyka powstania trudnych do odwrócenia skutków, Sąd nie uwzględnił, że wykonanie aktu może spowodować skutki trudne do odwrócenia, które nawet po późniejszym uwzględnieniu mogą być niemożliwe do naprawienia, prawidłowa analiza powinna brać pod uwagę charakter skutków wykonania aktu w odniesieniu do skarżącej, ograniczenie prawa do skutecznej ochrony prawnej, odmowa wstrzymania wykonania aktu uniemożliwia skarżącej efektywne korzystanie z prawa do sądu, ponieważ tymczasowa ochrona prawna jest środkiem mającym zapobiec negatywnym skutkom wykonania aktu przed rozpoznaniem sprawy merytorycznej, co zostało zignorowane, 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, 2. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, 3. ewentualnie wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej – p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu skargi sądowi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zatem wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (decyzji, czy postanowienia) lub czynności stanowi wyjątek od generalnej zasady ich wykonalności. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że po stronie wnioskodawcy występuje konieczność przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu (w tej sprawie postanowienia) spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Co do zasady cechy wykonalności nie mają akty odmowne (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 560; Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5/26; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2031, s. 469-471). Wstrzymanie wykonania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016, s. 340; por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2004 r., sygn. akt OZ 805/04). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Tym samym nie każdy akt administracyjny nadaje się do rozumianego w ten sposób wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania dotyczył postanowienia SKO z 20 października 2025 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza J. z 18 października 2024 r. ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że powołane wyżej postanowienie SKO nie podlega wykonaniu i nie nadaje się do wykonania. Postanowienie SKO stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, ma charakter formalny, procesowy, nie ma charakteru materialnoprawnego, nie powoduje dla strony skutków materialnoprawnych. Potwierdza określony stan faktyczny i prawny, a mianowicie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia i nie wymaga od organu jakichkolwiek dalszych działań celem jego realizacji. W wyniku wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nie ciąży na stronie obowiązek nadający się do dobrowolnego wykonania bądź kwalifikujący się do egzekucji. Zatem akt ten nie posiada cech wykonalności, wobec czego brak jest podstaw do wstrzymania jego wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, w której stwierdzono, że: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania, – nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji." W uzasadnieniu tej uchwały jasno wskazano, że "sprawa zainicjowana skargą na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy też postanowienie o niedopuszczalność odwołania ma charakter procesowy, w takim przypadku złożony w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie może być uwzględniony, albowiem zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, nie ma bowiem charakteru materialnoprawnego". Powołana uchwała siedmiu sędziów NSA wprawdzie dotyczy niedopuszczalności zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi m. in. na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, to jednak z uwagi na to, iż w postępowaniu zażaleniowym stosuje się odpowiednio przepis art. 134 k.p.a., to nie ma przeszkód, aby stanowisko przyjęte w powyższej uchwale odnieść także do zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał żalenie za niezasadne i na podstawie art. 184 w zw. z 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.