I OZ 255/15

Dnia 25 marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia "W." w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 stycznia 2015 r., sygn. akt II SO/Wa 71/14 o wymierzeniu ww. Stowarzyszeniu grzywny w sprawie wniosku T.K. o wymierzenie Stowarzyszeniu "W." w Warszawie grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 23 października 2013 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie; 2) oddalić wniosek. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2014 r. T. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Prezesowi Zarządu Krajowego Stowarzyszenia "W." w W. grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z 23 października 2013 r. na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Postanowieniem z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SO/Wa 4/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył Stowarzyszeniu "W." grzywnę w wysokości 3000 zł. Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie "Wspólnota Polska" wniosło zażalenie. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 535/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że skarga T. K. na bezczynność z dnia 23 października 2013 r., choć nadana na adres siedziby Stowarzyszenia "W." z siedzibą w W., to w istocie dotyczyła bezczynności Prezesa Zarządu Krajowego tego Stowarzyszenia – L. K.. Zatem, ewentualne wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. winno być rozważane nie w stosunku do Stowarzyszenia "W.", lecz jego Prezesa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że wniesiona przez T. K. skarga na bezczynność, choć odnosi się wprost do Prezesa Zarządu Krajowego Stowarzyszenia "W.", to w istocie dotyczy wskazanego Stowarzyszenia. Pomimo że te dwa podmioty są ze sobą związane, nie można ich jednak utożsamiać. W statucie Stowarzyszenia nie ma bowiem mowy o tym, aby Prezesowi przysługiwały przymioty samego Stowarzyszenia (np. zdolność sądowa) i odwrotnie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że również wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 października 2013 r. skierowany został przez T. K. bezpośrednio do Prezesa Zarządu Krajowego Stowarzyszenia "W." L. K.. Sąd podkreślił, że w kwestii dostępu do informacji publicznej zobowiązanym może być nie tylko podmiot funkcjonujący w obrocie prawnym, ale też jego oddział, czy organ generalnie niemający stosownych zdolności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że to strona jest odpowiedzialna za prawidłowe oznaczenie podmiotu, którego zbadania bezczynności się domaga. Jeżeli zatem z wniosku z dnia 23 października 2013 r. wynika, że dotyczy on wymierzenia grzywny Prezesowi Zarządu Krajowego Stowarzyszenia "W." L. K., to przed rozstrzygnięciem tego wniosku – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – należałoby ustalić, kto był zobowiązany do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, czego Sąd Wojewódzki nie uczynił. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę będzie zobligowany rozważyć, którego dokładnie podmiotu dotyczył wniosek o wymierzenie grzywny z powodu nienadania skardze biegu. W dniu 22 lipca 2014 r. Stowarzyszenie "W." przekazało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiedź na skargę T. K. z dnia 23 października 2013 r. oraz kopię tej skargi. W dniu 5 sierpnia 2014 r. przekazało Sądowi oryginał skargi. W sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 544/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r., wezwał skarżącego do sprecyzowania skargi przez wskazanie, czy skarga ta dotyczy bezczynności Stowarzyszenia "W.", czy też bezczynności Prezesa tego Stowarzyszenia. Pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. analogiczne wezwanie skierowano do skarżącego w sprawie o sygn. akt II SO/Wa 46/14. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r. złożonym do sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 544/14 skarżący wskazał, że jego skarga dotyczy Stowarzyszenia "Wspólnota Polska". W piśmie z tej samej daty złożonym do akt sprawy II SO/Wa 46/14 skarżący wskazał, że jego wniosek o wymierzenie grzywny dotyczy Stowarzyszenia "W.". Postanowieniem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II SO/Wa 46/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek T. K. o wymierzenie Stowarzyszeniu "W." w Warszawie grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 23 października 2013 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Na powyższe postanowienie T. K. wniósł zażalenie, domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia, poprzez wymierzenie grzywny. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OZ 1048/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. postanowienie o oddaleniu wniosku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że Sąd I instancji nie zastosował się do wskazań zawartych we wcześniejszym postanowieniu NSA o sygn. akt I OZ 535/14. Należało bowiem ustalić, kto był zobowiązany do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, czego Sąd I instancji nie uczynił. Ponadto NSA wskazał, że Prezes Zarządu Krajowego Stowarzyszenia nie jest uprawniony do samodzielnej reprezentacji Stowarzyszenia. W takiej sytuacji, mając na uwadze wskazania zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 535/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien rozpoznać merytorycznie wniosek i ocenić zasadność żądania wymierzenia Stowarzyszeniu "W." z siedzibą w W. grzywny. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Stowarzyszeniu "W." w Warszawie grzywnę w wysokości 2500 zł. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że bezspornie skarga T. K. z dnia 23 października 2013 r. wpłynęła do siedziby Stowarzyszenia w dniu 25 października 2013 r. Obowiązkiem organu było zatem, stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do Sądu w terminie 15 dni od dnia jej wniesienia, czyli do dnia 12 listopada 2013 r. Odpowiedź na skargę została do Sądu przekazana dopiero w dniu 22 lipca 2014 r., a sama skarga w dniu 5 sierpnia 2014 r. Fakt ten, w ocenie Sądu, stanowi wystarczającą podstawę do zastosowania środka, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Ustalając natomiast wysokość grzywny Sąd uwzględnił to, że przed rozpatrzeniem niniejszego wniosku skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy została przekazana do Sądu, jednak czas, jaki upłynął od wniesienia skargi do jej przekazania był bardzo długi i wynosił prawie 9 miesięcy. W ocenie Sądu, analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że Stowarzyszenie w sposób rażący uchybiło obowiązkowi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2500 zł w ocenie Sądu osiągnie cel przewidziany w przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a. Zażalenie na ww. postanowienie wniosło Stowarzyszenie "Wspólnota Polska", podnosząc zarzuty naruszenia art. 55 § 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 3 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez wymierzenie grzywny podmiotowi nie podlegającemu powyższej regulacji oraz w sprawie nie podlegającej powyższej regulacji; oraz art. 55 § 1 p.p.s.a. przez naruszenie zasady wymierzenia grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia(art. 54 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Dokonując wykładni powołanych przepisów uwzględnić należy regulacje wyznaczające zakres właściwości sądów administracyjnych. W orzecznictwie przyjmuje się, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt I OZ 953/10). Oznacza to, że w przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego ze względu na jej przedmiot jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem jej w terminie (por. postanowienie NSA z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt I OZ 739/12). Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywnę można wymierzyć organowi, tj. podmiotowi który realizuje zadania publiczne w jednej z form określonych w art. 3 p.p.s.a., podmiot ten staje się organem administracji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy. Trzeba przy tym zważyć, że przedmiotem sprawy, której dotyczy skarga jest bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej, a więc sprawa podlegająca specyficznej regulacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Podmiotami zobowiązanymi według jej przepisów mogą być również organy osób prawnych (por. postanowienie NSA z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13). Unormowania w tej materii korespondują z regulacją o nałożeniu grzywny na organ, który w terminie nie przekazał skargi do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie pierwotnie skarga na bezczynność oraz wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie tej skargi zostały skierowane nie do Stowarzyszenia bądź jego oddziału bądź jego organu, lecz do prezesa Stowarzyszenia. Okres nieprzekazania tej skargi trwał w sytuacji gdy oba ww. pisma były skierowane do prezesa Stowarzyszenia. W przedmiotowej sprawie NSA w postanowieniu o sygn. akt I OZ 535/14 wskazał, że to strona jest odpowiedzialna za prawidłowe oznaczenie podmiotu, którego zbadania bezczynności się domaga. W ocenie NSA, nie można też uznać, że wniesiona przez T. K. skarga na bezczynność, choć odnosi się wprost do Prezesa Zarządu Krajowego Stowarzyszenia "W.", to w istocie dotyczy wskazanego Stowarzyszenia. Oznacza to, że w czasie nieprzekazania skargi do sądu administracyjnego Stowarzyszenie, jak i jego organ, tj. zarząd krajowy, nie były obowiązane do przekazania skargi do Sądu Administracyjnego. Pisma bowiem były skierowane wprost do prezesa Stowarzyszenia, którego w świetle ww. przepisów prawa nie można było potraktować jako organu, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd I instancji wadliwie ustalił, że podmiotem odpowiedzialnym za przekazanie skargi było stowarzyszenie z tego powodu, że przesyłka została zaadresowana na adres siedziby Stowarzyszenia. Zaadresowanie przesyłki na adres Stowarzyszenia nie jest decydujące, ponieważ, jak wskazał NSA w postanowieniu o sygn. akt I OZ 535/14, to strona jest odpowiedzialna za prawidłowe oznaczenie podmiotu, którego zbadania bezczynności się domaga. Skoro pierwotnie wniosek i skarga nie były skierowane przeciwko Stowarzyszeniu, to z tej przyczyny nie można czynić zarzutu Stowarzyszeniu, że niewywiązało się z obowiązków, które w tamtym konkretnym okresie nie dotyczyły Stowarzyszenia. Trudno bowiem oczekiwać, że to nie na podmiocie wskazanym w pismach ciążył obowiązek sporządzenia odpowiedzi na skargę i przekazania tej skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie ustalił, że po stronie Stowarzyszenia istniał obowiązek przekazania skargi na bezczynność wówczas prezesa Stowarzyszenia. Oczywiście działania skarżącego były w tym zakresie nieprofesjonalne. Nie oznacza to jednak, że w stosunku do Stowarzyszenia zmaterializowały się konkretne obowiązki wynikłe z działań osoby wnoszącej w sposób niewłaściwy skargę na bezczynność. Okoliczność późniejszego sprecyzowania przez skarżącego podmiotu, przeciwko któremu wnosi skargę na bezczynność oraz wniosek o wymierzenie grzywny, co nastąpiło już po udzieleniu przez Stowarzyszenie odpowiedzi na skargę i nadesłaniu kopii skargi, nie ma znaczenia dla powyższej oceny. W okolicznościach niniejszej sprawy Stowarzyszenie nie było bowiem podmiotem odpowiedzialnym za zaistniałą sytuację, która do chwili sprecyzowania przez skarżącego jego żądań de facto dotyczyła podmiotu, który w świetle przepisów nie był organem w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowanie art. 55 § 1 p.p.s.a. Takie okoliczności nawet wobec późniejszego sprecyzowania żądań skarżącego przeciwko Stowarzyszeniu nie mogły skutkować wymierzeniem grzywny Stowarzyszeniu. Z tych względów, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 32 p.p.s.a. i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej; zaś wniosek o wymierzenie grzywny podlegał oddaleniu na podstawie art. 151 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.