I OZ 257/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych im. O. w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt VIII SO/Wa 16/11 w przedmiocie wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku P. S. o wymierzenie Dyrektorowi Zespołu Szkół Muzycznych im. O. w R. grzywny postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 lutego 2012 r. wymierzył Dyrektorowi Zespołu Szkół Muzycznych im. O. w R. grzywnę w wysokości [...] zł, za nieprzekazanie w terminie skargi wniesionej w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. przez P. S. na zaniechanie i nienależyte wykonanie zadań przez Dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych w R. W uzasadnieniu podniesiono, że P. S. pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie w/w organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." za nieprzekazanie powyższej skargi, która została złożona w dniu [...] listopada 2011 r. w sekretariacie Zespołu Szkół Muzycznych w R., zaś przekazana do Sądu w dniu [...] stycznia 2012 r. i zarejestrowana pod sygn. akt VIII SA/Wa 52/12. Uznając w/w wniosek za zasadny Sąd Wojewódzki wskazał, że wobec nieprzekazania przez organ w zakreślonym w art. 54 § 2 P.p.s.a terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd na wniosek skarżącego mógł – na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. - orzec o wymierzeniu temu organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej (art. 154 § 6 P.p.s.a.) Dokonując wykładni art. 55 § 1 P.p.s.a Sąd Wojewódzki podkreślił, że grzywna o jakiej mowa w tym przepisie ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny. Oznacza to, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką orzeczenia w tym przedmiocie jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Możliwość wymierzenia grzywny oznacza, iż przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Skoro zatem w niniejszej sprawie Dyrektor Zespołu Szkół Muzycznych w R. przekazał przedmiotową skargę z 41 – dniowym uchybieniem ustawowego terminu nie wskazując przy tym przyczyn usprawiedliwiających jego postępowanie, należało wymierzyć mu grzywnę za naruszenie wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązku. Sąd Wojewódzki stwierdził również, że organ za pośrednictwem którego została wniesiona skarga, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego. Powinien dokonać tej czynności niezależnie od tego czy skargę uznaje za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność lub bezczynność organu. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga bowiem wyłącznie ten sąd a nie sam organ. Dlatego też – zdaniem Sądu - nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, nie zwalniała organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Dyrektor Zespołu Szkół Muzycznych w R., zaskarżając powyższe postanowienie w całości, zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 55 § 1 P.p.s.a. i art. 54 § 2 P.p.s.a. wskazując iż ten błędnie przyjął, że funkcja represyjna ma zawsze zastosowanie, gdy organ uchybi terminowi wskazanemu w art. 54 § 1 P.p.s.a. bez względu na to, czy wykonanie wynikającego z tego przepisu obowiązku nastąpiło przed wymierzeniem grzywny a także bez względu na to, czy niewykonanie tego obowiązku nie skutkowało ujemnymi konsekwencjami dla skarżącego. W ocenie skarżącego Sąd błędnie uznał, że sam fakt uchybienia powyższemu terminowi może skutkować wymierzeniem grzywny. Jej wymierzenie powinno zaś nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy niedopełnienie tego obowiązku będzie wywoływało ujemne skutki dla strony. Zdaniem skarżącego Sąd bezzasadnie również uznał, że grzywnie o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., należy również przypisać funkcję prewencyjną. Wymieniona bowiem funkcja powinna być jej przypisana jedynie wówczas, gdy zachodzi podstawa do "sankcjonowania niedopełnienia obowiązku". W sytuacji natomiast, gdy orzeczenie grzywny nie realizuje funkcji dyscyplinującej, nie może ona również realizować funkcji represyjnej i prewencyjnej. Organ podkreślił ponadto, że jego zachowanie wynika z faktu, iż jako instytucja samorządowa jest zobowiązany wykonywać wszelkie czynności w uzgodnieniu i przy akceptacji organu nadzorującego, co ma wpływ na szybkość dokonywanych czynności. Wskazując na powyższe podstawy zażalenia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, oddalenie wniosku, ewentualnie o uchylenie orzeczenia i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na zażalenie P. S., wnosząc o jego oddalenie, stwierdził, iż wykładnia przytoczonych przez Sąd Wojewódzki przepisów jest prawidłowa i odnajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Powinien to uczynić niezależnie od tego, czy skargę uznaje za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność lub bezczynność organu. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga wyłącznie ten sąd. Niemniej jednak, wniosek o wymierzenie grzywny organowi za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 P.p.s.a., zaś sama skarga stanowi pismo procesowe, o którym mowa w art. 3 § 2 i art. 50 tej ustawy. Przepisy te wyznaczają zakres właściwości sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Katalog zawarty w art. 3 § 2 powołanej ustawy jest katalogiem zamkniętym, zaś odesłanie do przepisów szczególnych zamieszczone w § 3 ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy przepisy te w sposób wyraźny wskazują, że dla rozpoznania sprawy właściwym będzie sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OZ 264/07). Skoro zatem z treści wniesionego przez stronę pisma wynika, iż ma ono charakter skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 i n. k.p.a., a której rozpoznanie nie leży w kognicji sądów administracyjnych, co zresztą potwierdził sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając przedmiotową skargę na mocy prawomocnego postanowienia z dnia 30 stycznia 2012 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 52/12), jako niedopuszczalną, również wniosek o wymierzenie organowi grzywny z tytułu jej nieprzekazania należało uznać za niedopuszczalny, co Sąd Wojewódzki zobligowany będzie uwzględnić, przy ponownym jego rozpoznaniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - postanowił jak w sentencji.