I OZ 326/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, , , po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń J. W., J. W. i Ministra Infrastruktury na zarządzenie Sędziego Przewodniczącego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2299/10 o pozostawieniu bez rozpoznania odpowiedzi na skargę w sprawie ze skargi J. W. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie. Zarządzeniem z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2299/10, wydanym na podstawie art. 49 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Sędzia Przewodniczący Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozostawił bez rozpoznania pismo Ministra Infrastruktury, stanowiące odpowiedź na skargę wniesioną przez J. W. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Pismo z dnia [...] listopada 2010 r., stanowiące odpowiedź na skargę, zostało podpisane przez S. J. – Dyrektora Departamentu Orzecznictwa, z upoważnienia Ministra Infrastruktury. Zarządzeniem z dnia 3 stycznia 2011 r. wezwano Ministra Infrastruktury do uzupełnienia braków formalnych odpowiedzi na skargę poprzez podpisanie tego pisma i jego odpisów, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano, że przepisy ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi nie regulują kwestii reprezentacji organów w postępowaniu sądowym, co oznacza iż właściwy organ może podejmować czynności w postępowaniu sądowym wyłącznie przez aktualnego piastuna tego organu lub pełnomocnika spełniającego kryteria wymagane w ustawie. Upoważnienie pracownika na podstawie art. 268a k.p.a. dotyczy wyłącznie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie administracyjnej pozostającej w zakresie kompetencji właściwego ministra i sprowadza się do udzielenia upoważnienia do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Odpowiedź na skargę nie jest aktem administracyjnym, ale czynnością procesową podejmowaną w postępowaniu prowadzonym przez sąd administracyjny, a zatem jej sporządzenie nie następuje w ramach załatwienia sprawy, o czym mowa w art. 268a k.p.a. Dodano ponadto, że art. 35 § 1 zd. drugie p.p.s.a. znajdzie zastosowanie do państwowych jednostek organizacyjnych, a więc tych podmiotów, które podejmują czynności w imieniu państwa w zakresie zadań społecznych i gospodarczych, a więc pozbawionych cech działania władczego. Na gruncie obowiązującego prawa jakikolwiek przepis nie nadaje organom władzy publicznej, podejmującym czynności w zakresie władczym statusu państwowej jednostki organizacyjnej i nie ma jakichkolwiek podstaw obejmować zakresem tego pojęcia także te organy na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konkluzji tej części rozważań wskazano, że pełnomocnikiem organu może być jedynie adwokat lub radca prawny. Z analizy załączonego do odpowiedzi na skargę dokumentu z dnia [...] czerwca 2010 r. wynika, iż został on sporządzony dla potrzeb postępowania administracyjnego o czym świadczy wskazana podstawa prawna jak i rodzaj tego pisma. Dokument ten zawiera wyłącznie upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a., a więc upoważnienie do załatwienia sprawy administracyjnej. Odpowiedź na skargę nie jest aktem administracyjnym, a umocowanie do zajęcie stanowiska w sprawie w tej formie, nie może wynikać z art. 268a k.p.a. Na powyższe zarządzenie zażalenie wnieśli zarówno skarżący J. W. i J. W. jak i organ Minister Infrastruktury (reprezentowany przez radcę prawnego). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości. Minister Infrastruktury również wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości. Minister Infrastruktury zarzucił naruszenie art. 49 § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stosunku do pisma stanowiącego odpowiedź na skargę oraz art. 49 § 2 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowe pismo nie zawierało braków formalnych. W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł, że odpowiedź na skargę nie należy do kręgu pism, wobec których ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje szczególne wymagania, tak jak w stosunku np. do skargi, a więc pism kwalifikowanych. Odpowiedź na skargę stanowi jedynie odzwierciedlenie stanowiska organu w sprawie i jest wprawdzie pismem procesowym, które jednak nie może uzupełniać zaskarżonego aktu, ani też nie jest pismem podlegającym zaskarżeniu. W tej sytuacji, zdaniem organu, wadliwie zastosowano rygor przewidziany w art. 49 § 1 p.p.s.a. Ponadto w zażaleniu wskazano, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest Minister Infrastruktury, który jest zarazem kierownikiem urzędu, tj. Ministerstwa Infrastruktury. Zgodnie z przepisem § 1 statutu Ministerstwa Infrastruktury, wprowadzonego na podstawie zarządzenia Nr 136 Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury, Ministerstwo Infrastruktury zapewnia obsługę Ministra Infrastruktury właściwego, na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz.U. Nr 216, poz. 1594), do spraw: budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa, gospodarka morska, łączność oraz transport. Dodatkowo, zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Ministerstwa Infrastruktury, który określa zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych Ministerstwa Infrastruktury, Departament Orzecznictwa m.in. zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przed sądami powszechnymi. Zatem Dyrektor Departamentu Orzecznictwa jako pracownik Ministerstwa Infrastruktury może reprezentować Ministra Infrastruktury w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcia tego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Według art. 45 p.p.s.a. pismami w postępowaniu sądowym są wnioski i oświadczenia stron. Z kolei zgodnie z art. 46 § 1 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać: oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; osnowę wniosku lub oświadczenia; podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; wymienienie załączników. W przedmiotowej sprawie pismem, które zostało pozostawione bez rozpoznania, jest podpisana przez S. J. - Dyrektora Departamentu Orzecznictwa z upoważnienia Ministra Infrastruktury odpowiedź na wniesioną przez J. W. i J. W. skargę. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ ten mógł "umocować" swojego pracownika do podejmowania w jego imieniu czynności przed sądem administracyjnym. Każdy wszakże organ administracji publicznej ma określoną w przepisach prawa formę organizacyjną. Przepisy prawa ustrojowego, oparte na koncepcji organizacyjno – przedmiotowej, wprowadzają jako regułę dekoncentrację wewnętrzną. Takie rozwiązanie między innymi przyjmuje się w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Art. 37 powołanej ustawy stanowi, że minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego ministra, natomiast do obsługi ministra tworzone są ministerstwa (art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala w drodze zarządzenia regulamin organizacyjny ministerstwa, określający zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa oraz jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra (art. 39 ust. 6 ustawy o Radzie Ministrów). Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów zarządzeniem z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury, nadał temu Ministerstwu statut. Z przepisu § 2 pkt 11 tego statutu wynika, że Departament Orzecznictwa wchodzi w skład Ministerstwa. Natomiast stosownie do przepisu § 3 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury - stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 35 Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury, wynika, że Minister Infrastruktury może w określonych sprawach upoważnić dyrektorów komórek organizacyjnych i innych pracowników Ministerstwa do podejmowania czynności w jego imieniu, w tym do podpisywania decyzji administracyjnych, a także powierzyć nadzór nad realizacją określonych zadań. W przepisie § 22 powołanego regulaminu postanowiono również, że Departament Orzecznictwa zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy Minister Infrastruktury, działając w zgodzie z przepisami powołanego regulaminu, mógł "upoważnić" S. J. – Dyrektora Departamentu Orzecznictwa do reprezentowania organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając zatem na względzie, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność prawną Ministrowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.) oraz fakt, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 p.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 p.p.s.a.), którym będzie pracownik obsługującego go Ministerstwa. Nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonym zarządzeniu co do interpretacji art. 35 § 2 p.p.s.a. Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 35 § 2 p.p.s.a. wskazał krąg jednostek organizacyjnych, które mogą być reprezentowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez swoich pracowników. Jednocześnie zdanie drugie przepisu art. 35 § 2 p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, iż zawarta jest w nim norma prawna, że pełnomocnikiem państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej (którą w tym wypadku jest organ administracji rządowej – Minister Infrastruktury) może być również pracownik tej jednostki. Stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że pracownik urzędu obsługującego organ nie jest pracownikiem organu, pozbawione jest podstaw prawnych, albowiem z powołanych wyżej przepisów ustrojowo – organizacyjnych wynika, że pracownik zatrudniony w urzędzie obsługującym organ jest jednocześnie pracownikiem tego organu w rozumieniu zarówno przepisów art. 268a i art. 24 k.p.a. (pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej, którą jest właśnie urząd obsługujący ten organ), jak i art. 35 § 2 zdanie ostatnie p.p.s.a. Również w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwaloną już linię orzeczniczą w sprawach pozostawienia bez rozpoznania odpowiedzi na skargę, wyrażoną w postanowieniach NSA z dnia: 30 września 2010 r., sygn. akt I OZ 722/10; 3 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 5-7/11; 9 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 8-9/11; 31 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 211-212/11; 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OZ 215/11; 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OZ 300/11 (niepubl.). Nie można przyznać także słuszności Sędziemu Przewodniczącemu w zakresie wątpliwości co do charakteru, jak i sposobu sporządzenia pisma z dnia [...] czerwca 2010 r. Nie ulega wątpliwości, iż należy rozróżnić upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a., od pełnomocnictwa do reprezentowania strony (uczestnika) w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pierwszy z wymienionych dokumentów legitymuje podmiot w nim wskazany do załatwiania – w imieniu organu administracji publicznej - spraw w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Z kolei pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36 i nast. p.p.s.a. stanowi wyraz umocowania, przez podmiot je udzielający, osoby wskazanej w art. 35 p.p.s.a (w zależności od jego zakresu) do reprezentowania go w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zróżnicowany zakres opisanego w art. 268a k.p.a. upoważnienia oraz pełnomocnictwa sądowoadministracyjnego nie wyłącza jednak możliwości umocowania przez organ w jednym dokumencie określonej osoby zarówno do podejmowania w jego imieniu czynności z zakresu postępowania administracyjnego jak i do reprezentowania organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Także samo oznaczenie takiego pisma nie może stanowić przesłanki decydującej o jego kwalifikacji. Pismo datowane na dzień [...] czerwca 2010 r. nosi w sobie cechy zarówno upoważnienia o którym mowa w art. 268a k.p.a., jak i pełnomocnictwa procesowego. Wbrew stanowisku Sędziego Przewodniczącego, bez znaczenia pozostaje, że mandant, jako podstawę umocowania S. J. - Dyrektora Departamentu Orzecznictwa w Ministerstwie Infrastruktury wskazał wyłącznie art. 268a k.p.a., skoro w pkt 3 Minister ewidentnie legitymował go do podpisywania, a więc i składania, w jego imieniu, odpowiedzi na skargi, środków odwoławczych oraz pism procesowych do sądów administracyjnych i sądów powszechnych. Uwzględniając więc taki stan rzeczy w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że odpowiedź na skargę nie zawierała żadnych braków formalnych i można było nadać jej dalszy bieg procesowy. Zatem zarządzenie Sędziego Przewodniczącego z dnia 2 lutego 2011 r., wzywające do podpisania tej odpowiedzi, było nieuzasadnione, co oznacza, że pozostawienie tego pisma bez rozpoznania wobec rzekomego nieuzupełnienia jego braków nie miało odpowiedniej podstawy prawnoprocesowej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 i 198 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.