I OZ 377/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartego w punkcie I wyroku z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 159/16 o odrzuceniu skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. 5 Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tegoż postanowienia Sąd I instancji wskazał, że wezwanie z dnia [...] czerwca 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa w sprawie dotyczącej decyzji [...] poprzedziło wniesienie przez skarżącego skargi do WSA w Krakowie na bezczynność organu w tej sprawie zakończonej uwzględnieniem skargi (wyrokiem z 22 grudnia 2015 r., sygn. II SAB/Kr 186/15). Wobec tego to wezwanie nie może zostać ponownie uznane za wypełniające wymóg formalny z przepisu art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., w jego brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r. (błędnie określonej jako nowelizacji obowiązującej od 1 czerwca 2016 r.). Sąd meriti stwierdził bowiem, że nie można wielokrotnie rozpoczynać procedury sądowoadministracyjnej, z powołaniem się na to samo wezwanie. Niweczy to sens i cel wskazanego przepisu. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ostatnia z wymienionych sytuacji dotyczy samorządowego kolegium odwoławczego, w stosunku do którego - w myśl art. 17 K.p.a. - nie ma organu wyższego stopnia, stąd środkiem zaskarżenia jest wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji z przyczyn formalnych w zakresie dotyczącym decyzji [...] Sąd Wojewódzki skargę odrzucił w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zażalenie od powyższego postanowienia wniósł A. B. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz przyznania kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu zażaleniowym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż nie zostały one uiszczone ani w całości ani w części. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, że wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 52 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że zarówno w zakresie przedmiotu postępowania, które toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pod sygn. akt II SAB/Kr 186/15, zakończonego wyrokiem stwierdzającym bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S., jak i w zakresie przedmiotu postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2017 r., mamy do czynienia z jedną i tą samą sprawą administracyjną, w której od 2013 r. skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2005 r. Tym samym, w ocenie autorki zażalenia, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 29 czerwca 2015 r., pomimo iż bezpośrednio poprzedziło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2015 r., to jako dotyczące tej samej sprawy administracyjnej spełniło cel przewidziany w art. 37 K.p.a. w obecnym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić przyjdzie, że w stanie prawnym istotnym w tej sprawie, bezwzględnym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ostatnia z wymienionych sytuacji dotyczy samorządowego kolegium odwoławczego, w stosunku do którego - w myśl art. 17 K.p.a. - nie ma organu wyższego stopnia, stąd środkiem zaskarżenia jest wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanego przepisu wynika, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa nie jest instytucją postępowania administracyjnego, lecz formalnym wymogiem, od istnienia którego zależy dopuszczalność wniesienia skargi. Bez wcześniejszego, bezskutecznego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, skarga nie może zostać rozpoznana, a jeśli sytuacja taka zaistniała sąd administracyjny obowiązany jest skargę tę odrzucić stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jako przedwczesną. Przykładowo, przed wniesieniem skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., strona jest zobowiązania wezwać właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, przy czym ustawodawca w sposób wyraźny posłużył się sformułowaniem "po uprzednim wezwaniu". Natomiast w przypadku innych aktów, o których mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a. ustawodawca wskazuje, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy wystosować "przed wniesieniem skargi". Analogiczne regulacje znajdowały się również w art. 60 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 30, poz. 206 ze zm.) oraz w innych ustawach samorządowych - art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) i art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Z 2013 r., poz. 596 ze zm.). W każdym z tych przypadków ustawodawca wyraźnie stwierdzał, że skarga dopuszczalna jest "po bezskutecznym wezwaniu". Jak wynika z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 29 czerwca 2015 r. zostało złożone w celu późniejszego wniesienia skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S., było zatem wymogiem formalnym złożenia skargi w innej sprawie i zostało przez tę skargę niejako "skonsumowane". Dlatego, aby możliwe było skuteczne złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w innej sprawie konieczne było odrębne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do organu, w stosunku do którego brak jest organu wyższego stopnia. Tak więc prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż w zakresie, w jakim skargę odrzucił, skarżący nie spełnił obligatoryjnego wymogu, jakim jest złożenie odrębnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie nie mogło więc odnieść skutku, gdyż wbrew jego wywodowi nie ma tu tożsamości spraw i przedmiotu wezwania, przeto niepodobna uznać za spełnioną sporną przesłankę jednym wezwaniem odnoszącym się do kilku postępowań. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania o kosztach postępowania (i to kasacyjnego) między stronami. ----------------------- 4