I OZ 449/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wójta Gminy Klembów na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SO/Wa 9/12 o wymierzeniu grzywny Wójtowi Gminy Klembów za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 12 grudnia 2011 r., odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie II SAB/Wa 31/12 ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: 1. uchylić punkt pierwszy zaskarżonego postanowienia i wymierzyć Wójtowi Gminy Klembów grzywnę w wysokości 200 złotych; 2. oddalić w pozostałym zakresie zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 maja 2012 r. sygn., akt II SO/Wa 9/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Wójtowi Gminy Klembów grzywnę w wysokości 1000 złotych z tytułu nieprzekazania skargi z dnia 12 grudnia 2011 r., odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie II SAB/Wa 31/12. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 13 lutego 2012 r. W. S. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy Klembów grzywny za niewywiązanie się z obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. tj. za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie wniosku z dnia 8 listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Wa 31/12. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Klembów wniósł o jego oddalenie z uwagi na przekazanie skargi w dniu 19 stycznia 2012 r. wraz z odpowiedzią na skargę i kompletem dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzając Wójtowi Gminy Klembów grzywnę na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. wskazał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie wniosku z dnia 8 listopada 2011 r., która wpłynęła do organu w dniu 12 grudnia 2011 r. przekazana została sądowi dopiero 19 stycznia 2012 r., nie zaś 27 grudnia 2011 r. Bezspornym jest zatem że organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, przekazał określone w art. 54 § 2 P.p.s.a. dokumenty, ale z uchybieniem terminu. Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter dyscyplinujący, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno - podmiotowy, gwarancyjny charakter. Wobec powyższego Sąd uznał wniosek W. S. za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 1000 złotych. Sąd wziął pod uwagę zarówno okoliczność przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, jak i prawie dwukrotnie dłuższe uchybienie terminowi przekazania dokumentów. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Wójt Gminy Klembów zarzucając naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie oraz brak jest podstaw do realizowania wniosku w trybie przedmiotowej ustawy, a zatem nie obowiązuje 15 – dniowy termin (art. 21 pkt 1) na przekazanie skargi, odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy zakreślony dla organu. W takim przypadku wniosek o wymierzenie grzywny winien podlegać odrzuceniu; 2) art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie przepisów tej ustawy do wniosku z żądaniem wydania odpisów dokumentów, który nie może być traktowany jako wniosek o dostęp do informacji publicznej; 3) art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu organowi grzywny podczas gdy sama skarga nie mogła zostać rozpoznana merytorycznie przez Sąd ze względu na jej niedopuszczalność. Z uwagi na powyższe Sąd winien ją odrzucić nie rozpoznając złożonych przez skarżącego wniosków procesowych, w tym wniosku o wymierzenie grzywny, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie; 4) art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz "art. kodeksu postępowania cywilnego" w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym faktu niezawinionego paraliżu organizacyjnego Urzędu Gminy w Klembowie spowodowanego nieustannym składaniem przez skarżącego i jego ojca wielkiej ilości pism oraz faktu wywiązania się przez organ z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, którego to obowiązku dotyczyła skarga W. S.. Wskazując na powyższe zarzuty Wójt Gminy Klembów wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie odrzucenia bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej wysokości zasądzonej grzywny i zmniejszenie grzywny do minimalnej kwoty 100 złotych. Reprezentujący skarżącego W. S. radca prawny z urzędu wniósł o oddalenie zażalenia i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nietrafny jest podniesiony w zażaleniu zarzut dotyczący naruszenia art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W postępowaniu dotyczącym wymierzenia grzywny Sąd nie rozważa dopuszczalności – z uwagi na treść art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – skargi na bezczynność organu. W.S. domagał się udostępnienia informacji w oparciu o powołaną ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skoro skarga ta nie została przekazana w wymaganym przez tę ustawę terminie, to istniały podstawy do zastosowania art. 55 § 1 P.p.s.a. Brak było w sprawie potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego dotyczącego skutków dla funkcjonowania organu wywołanych ilością wystąpień J.i W. S.. Dodać należy, że zarzut tego rodzaju winien być zgłoszony w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a., nie zaś jak uczyniono na podstawie art. 106 § 5 tej ustawy. Sąd rozstrzygający wniosek nie uchybił także obowiązkom wynikającym z art. 134 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, w odniesieniu do terminu, w którym powinno nastąpić przekazanie sądowi skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę zastosowanie znajduje przepis szczególny, tj. art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (a więc także art. 54 § 2 i art. 55 § 1 P.p.s.a.), z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie zaś do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Uznać zatem należy, że powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, to jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wymierzając grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Należy podkreślić, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, podniesiono bowiem, iż skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. W rozpoznawanej sprawie oczywistym jest, że organ nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest zawyżona i nieadekwatna do stopnia niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku, jeśli się zważy znaczną ilość wniosków kierowanych przez stronę do Wójta Gminy Klembów o udostępnienie informacji publicznej, wykonanie obowiązku z art. 54 § 1 P.p.s.a. i okres przekroczenia ustawowego terminu. Tym bardziej, że w podobnych sprawach, przy niemal identycznym stanie faktycznym orzekane były względem organu grzywny w wysokości od 200 do 500 złotych. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, uznając co do zasady prawidłowość zaskarżonego postanowienia z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy obniżył kwotę grzywny wymierzonej organowi do kwoty 200 złotych. Odnosząc się do żądania pełnomocnika W. S. dotyczącego przyznania mu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, że wynagrodzenie to jest przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 55 § 1 oraz art. 197 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w części wysokości zasądzonej grzywny i wymierzył Wójtowi Gminy Klembów grzywnę wysokości 200 złotych. Natomiast na podstawie art. 184 w związku z art. 197 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu zażalenia Wójta Gminy Klembów w pozostałym zakresie.