I OZ 483/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia O. S.A. w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2014 r., sygn. akt II SO/Wa 15/14 w przedmiocie wymierzenia O. S.A. w Warszawie grzywny w sprawie z wniosku M. G. o wymierzenie O. S.A. w Warszawie grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie. W dniu [...] lutego 2014 r. M. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie - w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz 270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") - grzywny O. S.A. w Warszawie za nieprzekazanie Sądowi w ustawowym terminie skargi wniesionej w dniu 9 grudnia 2013 r., za pośrednictwem T. S. A. w Warszawie (obecnie O. S.A. z/s w Warszawie), na bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu jej wniosku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 maja 2014 r. wymierzył ww. spółce grzywnę w kwocie 1500 zł. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał, że obowiązek przekazania Sądowi skargi istniał niezależnie od tego, czy organ uznaje, że skarga należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też, twierdzi że nie jest on organem administracji lub dysponentem żądanych informacji, albo też, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem Sądu, już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obligowało O. S.A. do uczynienia zadość żądaniu. Dopiero bowiem w toku postępowania, zainicjowanego skargą, Sąd zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz, czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji, zobowiązany był do rozpoznania wniosku - stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu (podmiotu) od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na nią do sądu administracyjnego. W związku z powyższym uchybienie przez ww. spółkę obowiązkowi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), polegające na przekazaniu do Sądu skargi M. G. ze znaczna zwłoką skutkowało, w ocenie Sądu I instancji, koniecznością wymierzenia O. S.A. grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła O. S.A. reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego O. S.A. w Warszawie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: - art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegające na braku zbadania, przed wymierzeniem grzywny, czy skarga, której grzywna dotyczy została wniesiona przeciwko organowi opisanemu ww. przepisami lub podmiotowi zobowiązanemu. Takie wymierzenie grzywny w takim przypadku nie tylko przesądza rozstrzygnięcie skargi, co jest nie tylko przedwczesne ale po prostu niedopuszczalne albowiem sąd de facto wyrokuje merytorycznie przed rozpoznaniem skargi, - art. 55 § 1 p.p.s.a. polegające na dokonaniu wykładni rozszerzającej przepisu o charakterze represyjnym, zatem niezgodnie z wszelkimi kanonami wykładni, co powoduje brak pewności co do treści przepisu, - art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec całkowitego braku uzasadnienia istotnych okoliczności dotyczących ustalenia charakteru podmiotu skarżonego i jego zgodności z definicją organu, przez co nie tylko wskazuje na rozstrzygnięcie merytoryczne skargi ale także pozbawia O. prawa do bezstronnego rozpoznania sprawy, - art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 200 tej ustawy poprzez zasądzenie kosztów postępowania wniesionych jako opłaty od skargi, co powoduje - mając na względzie zarzutu w zakresie prawa materialnego - w przypadku wyrokowania merytorycznego w zakresie skargi zasądzenie drugi raz tych samych kosztów w sytuacji ich faktycznego poniesienia tylko raz. Tym samym Sąd zasądza kwoty powodujące nienależne świadczenie na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że skoro wnosząca zażalenie nie jest organem administracji publicznej zarówno w sensie ustrojowym, jak i funkcjonalnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie była ona zobligowana do przekazania wniesionej za jej pośrednictwem przez M. G. skargi we wskazanym terminie. Brak było zatem podstaw do wymierzenia wobec niej grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Odpowiedź na zażalenie wniosła M. G. reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego odrzucenie, względnie oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że zażalenie winno ulec odrzuceniu, albowiem od postanowienia w przedmiocie wymierzenia grzywny przysługuje skarga kasacyjna, a nie zażalenie. Gdyby jednak Sąd nie podzielił stanowiska w tym zakresie, zażalenie powinno zostać oddalone, albowiem Sąd I instancji zasadnie wymierzył organowi grzywnę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z art. 173 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 194 § 1 pkt 10 tej ustawy służy stronie zażalenie, a nie skarga kasacyjna. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Brak było w związku z tym podstaw do odrzucenia przedmiotowego zażalenia. Dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia należy wskazać, że stosownie do treści art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać do sądu administracyjnego skargę wniesioną za jego pośrednictwem wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej skraca powyższy trzydziestodniowy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w ww. przepisach, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Obowiązek przekazania skargi, o którym mowa w powołanym przepisie, spoczywa na organie administracji publicznej, rozumianym zarówno w sensie ustrojowym, jak i podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa administracyjnego kompetencje, należy traktować jako organy administracji w sensie funkcjonalnym. O tym zaś, czy podmiot, którego skarga dotyczy, może być uznany za organ administracji publicznej – w powyższym rozumieniu – rozstrzyga Sąd, rozpoznając złożoną skargę. Przechodząc do oceny zasadności wymierzenia spółce O. S.A. grzywny, należy zaznaczyć, że ma ona charakter mieszany: dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny (por. uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Służy bowiem nie tylko zmuszeniu organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, lecz również ma na celu wywarcie na organie represji za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie oraz zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego jak i przez inne organy. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, (w niniejszym przypadku w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak bowiem wynika z ustaleń, poczynionych przez Sąd I instancji, a czego skarżący nie kwestionuje, organ przekazał Sądowi ww. skargę na bezczynność z uchybieniem piętnastodniowego terminu, wskazanego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Złożony został również stosowny wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Przesłanki legitymujące Sąd do wydania postanowienia zgodnego z wnioskiem M. G. zostały więc spełnione. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia, w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu, w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd Wojewódzki, wymierzając grzywnę, wziął pod uwagę okres opóźnienia organu w przekazaniu skargi oraz przyczyny niedopełnienia obowiązku. Zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył organowi administracji publicznej grzywnę w stosownej wysokości, wyjaśniając w postanowieniu powody rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie postanowienia Sądu I instancji zawiera wszelkie niezbędne elementy. W konsekwencji nieuzasadniony był również zarzut bezprawnego zasądzenia od O. S.A. na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania sądowego, gdyż taką możliwość przewidywał art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Należy przy tym wskazać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o wymierzenie grzywny – w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., jest odrębnym postępowaniem, w którym – przed sądem I instancji zasadniczo obowiązują takie same, jak w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi, reguły. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie na postanowienie, a więc brak było podstaw do zastosowania art. 209 p.p.s.a.