I OZ 557/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.W. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 269/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.W. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2025 r., nr SKO 4532.2.2025 w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 8 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 269/25 odmówił wstrzymania zaskarżonej przez M.W. (dalej: skarżący), reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K.J., decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 4 lutego 2025 r., nr SKO 4532.2.2025, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy W. z 29 listopada 2024 r., znak GOPS.430.1.2024.MB-K o uchyleniu w całości decyzji własnej z 31 stycznia 2024 r., znak GOPS.4303.19.2024.AK i umorzeniu postępowania w sprawie przedłużenia na dalszy okres prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustalonego decyzją z 17 czerwca 2016 r., znak GOPS.8251.25.2016.ŚR/ZP ze zm. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych, np. postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zaskarżona decyzja wywołuje jedynie skutki procesowe, bowiem rozstrzyga o uchyleniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, ewentualna konieczność zwrotu pobranych świadczeń może powstać dopiero w wyniku wydania odrębnej decyzji, orzekającej o obowiązku zwrotu. To samo dotyczy ewentualnych niekorzystnych konsekwencji finansowych dla strony skarżącej, które mogą powstać dopiero w wyniku wykonania decyzji orzekającej obowiązek zwrotu pobranych świadczeń. Skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji nie będzie zatem uszczuplenie środków na poczet usprawiedliwionych potrzeb małoletniego skarżącego. Zaskarżona decyzja nie ma przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu), a w konsekwencji, nie można orzec o wstrzymaniu jej wykonania. W zażaleniu pełnomocnik skarżącego wniósł o zmianę postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zdaniem skarżącego doszło do zbagatelizowania słusznego interesu skarżącego we wstrzymaniu wykonania decyzji. Skarżącemu w przedłużającym się postępowaniu przed Wojewódzkim Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności przez okres ponad 12 miesięcy nie doręczono odpisu orzeczenia o niepełnosprawności z 10 października 2023 r., za działanie organu skarżący nie może ponosić odpowiedzialności. Środki w ramach zasiłku pielęgnacyjnego są niezbędne dla zaspokojenia usprawiedliwionych potrzeb związanych z leczeniem, co oznacza, że rozstrzygniecie sprawy ma szczególne znaczenie dla zabezpieczenia szeroko rozumianego dobra dziecka. Zaskarżone rozstrzygniecie rodzi skutki, ponieważ skarżący może zostać zobowiązany do zwrotu pobranego świadczenia, postępowanie w tym zakresie jest już w toku – decyzją z 12 listopada 2024 r., znak GOPS.436.4.2024.P.J., Wójt ustalił nienależnie pobrane świadczenia rodzinne – zasiłek pielęgnacyjny za okres od listopada 2023 r. do września 2024 r., zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Doszło zatem do realnego zagrożenia interesów małoletniego, wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi w przyszłości do istotnego uszczuplenia środków na poczet zaspokajania usprawiedliwionych potrzeb małoletniego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zażalenie nie mogło być uwzględnione. Prawidłowo Sąd I instancji wyjaśnił oraz przyjął, że przesłanki wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków, jako uzasadniające możliwość wstrzymania zaskarżonego aktu związane są z cechą wykonalności aktu administracyjnego. Przedmiotem żądania wstrzymania wykonania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 4 lutego 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy W. z 29 listopada 2024 r., o uchyleniu w całości decyzji własnej z 31 stycznia 2024 r. i umorzeniu postępowania w sprawie przedłużenia na dalszy okres prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustalonego decyzją z 17 czerwca 2016 r. ze zm. Oznacza to, że zaskarżona decyzja nie jest aktem, który posiada cechę wykonalności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na co zwracał też uwagę Sąd I instancji, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (T.Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 192; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z 23.1.1997 r. SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54; Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym , PiP 2003/5/26; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021 s. 447-448, nb 2,3). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego, stosownie do treści art. 61 p.p.s.a., należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu (tak również J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 122). Zatem nie każdy zaskarżony akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i nie każdy wymaga wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (vide T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz." W-wa 2005, str. 206). Pełnomocnik błędnie identyfikuje, że zagrożenie dobra dziecka przez ewentualne uszczuplenie środków na jego usprawiedliwione potrzeby jest bezpośrednim następstwem decyzji zaskarżonej w tym postępowaniu. To decyzja Wójta Gminy W. z 12 listopada 2024 r., która ustala, że świadczenie pobrane było nienależne i zobowiązuje skarżącego do jego zwrotu jest decyzją, która posiada przymiot wykonalności. To ta decyzja nakłada na skarżącego określony obowiązek i z nią można ewentualnie łączyć negatywne skutki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z zm.; dalej: p.p.s.a.). Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wynika właśnie z tej decyzji i jeżeli zostanie ona utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, a następnie zaskarżona, będzie mogła stanowić przedmiot wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Nie ma natomiast możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej obecnie decyzji Kolegium, rozstrzygnięcie to nie ma cech wykonalności, a tym samym nie skutkuje niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.