I OZ 602/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I SO/Wa 994/16 w sprawie z wniosku P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanawia oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 1 grudnia 2016 r., I SO/Wa 994/16, oddalił wniosek P. S. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 54 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej ppsa) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei w myśl art. 55 § 1 ppsa w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. P. S. (dalej skarżący) 27 maja 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, poprzez platformę ePUAP, skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej Kolegium) w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie uwierzytelnionej kopii akt orzeczenia [...]. Wobec tego termin do wykonania przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa, upłynął 26 czerwca 2015 r. Tymczasem skarga nie została przekazana do Sądu. Podkreślono, że choć wskazane opóźnienie w przekazaniu skargi nie zasługuje na aprobatę, to jednak oprócz samego faktu naruszenia terminu przekazania skargi sądowi, przy rozstrzyganiu o nałożeniu grzywny należy wziąć pod uwagę również przyczyny niewypełnienia przez organ ww. obowiązku. Przepisy dopuszczające wymierzenie organowi grzywny mają bowiem na celu dyscyplinowanie organów, jak również stosowanie wobec nich finansowych środków represyjnych, a Sąd, orzekając o zasadności wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 ppsa, powinien rozważyć całokształt okoliczności sprawy, związanych z nieterminowym przekazaniem skargi, a tym samym wziąć pod uwagę stopień winy organu. Sądowi I instancji z urzędu znanym jest, że skarżący nadsyła do Kolegium liczną korespondencję, w której składa bardzo liczne wnioski, m. in. o sprostowanie oczywistych omyłek, uzupełnienie pouczenia, stwierdzenie nieważności decyzji, wygaśnięcie decyzji, wznowienie postępowań, wyłączenie członków Kolegium. Wnosił odwołania, wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy i podania o udzielenie informacji publicznej, Kolegium kierując się treścią art. 239 § 1 kpa, pozostawiało powtarzające się żądania skarżącego bez biegu. Podania, które nie dotyczyły spraw, o jakich mowa w art. 1 pkt 1 kpa i art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jak również wnioski, których treść była identyczna z wnioskami już wcześniej rozstrzygniętymi, zgromadzono w 25 segregatorach i pozostały nierozpoznane. Działania skarżącego spowodowały paraliż organu, który i tak do dnia orzekania przez Sąd I instancji przekazał temu Sądowi ponad 1000 wniosków skarżącego o ukaranie organu grzywną i ponad 2000 skarg. Wskazano, że choć niedotrzymano terminu do przekazania skargi, to jednak organ w przekonujący sposób w odpowiedzi na skargę wyjaśnił i usprawiedliwił. Skarżący wnosząc szereg wniosków do organu administracji publicznej, powinien liczyć się z tym, że pisma te nie zawsze będą rozpoznawane, czy też przekazywane do sądu w terminach wynikających z przepisów prawa. Oczywistym jest bowiem to, że przyjęta przez skarżącego praktyka kwestionowania jednego aktu poprzez lawinowe wnoszenie za pośrednictwem platformy ePUAP szeregu środków zaskarżenia, uzupełnianych później kolejnymi pismami i powielanie tego sposobu działania w setkach spraw dezorganizuje i paraliżuje pracę organu. Brak zatem koniecznej przesłanki do orzekania przez Sąd o wymierzeniu organowi grzywny w postaci celowego, zawinionego działania organu, wbrew woli strony. Zdaniem Sądu I instancji, skoro skarżący skutecznie zdezorganizował pracę organu, to poszukiwanie w takich warunkach ochrony sądowej należało uznać za bezzasadne. Skarżący winien zdawać sobie sprawę z tego, że na skutek jego działań może dojść do tego, że obywatele domagający się wsparcia z zakresu pomocy społecznej, rzeczywiście takiej pomocy potrzebujący, nierzadko niezwłocznie, wnioskowanej pomocy nie będą mogli na czas otrzymać. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. S. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o wymierzenie organowi grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 ppsa) jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 ppsa w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Pamiętać jednak należy, że zawarte w art. 55 § 1 ppsa określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Zatem, sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa; czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W konsekwencji należy przyjąć, że od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 ppsa w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Z takim właśnie wyjątkiem mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Mechanizm działań skarżącego polega na tym, że po załatwieniu sprawy w administracyjnym toku instancji, skarżący wnosi kolejne podanie, najczęściej o wyjaśnienie wątpliwości w treści postanowienia, czy też o jego sprostowanie. By tę kwestię wyjaśnić, organ musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać stosowne rozstrzygnięcie. To z kolei powoduje, że skarżący wnosi następne podanie, w którym żąda wyjaśnienia wątpliwości w treści postanowienia, wyjaśniającego wątpliwości w poprzednim rozstrzygnięciu. Wydanie kolejnego postanowienia przez organ owocuje wystąpieniem skarżącego z kolejnym wnioskiem o jego uzupełnienie, sprostowanie lub wyjaśnienie wątpliwości, itd. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie działania skarżącego nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153; S. Wronkowska: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 111, p. 6.6; P. Przybysz - głos w dyskusji na Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW z 1 marca 2002 r., w: H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 187 uw. 1, 195 uw. 4, 197-198 uw. 5). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007/11/49; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, PS 2005/5/81). Tak samo należy ocenić działania podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych lub sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływając na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (przykładowo - postanowienie EKPC z: 10.7.1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2.7.1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, akceptowane przez M. Stępnia, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: red. M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska, Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442; X. v. RFN, 1972, akceptowane przez A. Redelbacha, Sądy a ochrona prawa człowieka, Toruń 1999, s. 368-369). Podkreślenia wymaga, że ocena działań strony postępowania pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy tak, aby mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznało uszczerbku. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie ocenił, że wniesione przez skarżącego żądanie wymierzenia grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie jest nadużyciem tego uprawnienia, bowiem instytucja wymierzenia grzywny organowi z powodu nieprzekazania akt sprawy, stanowiąca jedną z form realizacji prawa do sądu, nie może być zastosowana na żądanie podmiotu, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. Tak zaś należy oceniać działania skarżącego w niniejszej sprawie, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla którego inicjowanie tychże postępowań jest celem samym w sobie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.