I OZ 743/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Skarbu Państwa na zarządzenie Sędziego Przewodniczącego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 441/11 o pozostawieniu bez rozpoznania odpowiedzi na skargę w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie Zarządzeniem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 441/11 Przewodniczący pozostawił bez rozpoznania pismo Ministra Skarbu Państwa, stanowiące odpowiedź na skargę wniesioną przez K. R. na decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że pismo stanowiące odpowiedź na skargę, zostało podpisane przez B. C. – Zastępcę Dyrektora Departamentu Prawnego i Procesowego Ministerstwa Skarbu Państwa. Pozostawiając odpowiedź na skargę bez rozpoznania wskazano, że upoważnienie pracownika na podstawie art. 268a k.p.a. dotyczy wyłącznie postępowania administracyjnego. Ponadto podkreślono, że z art. 35 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. nie wynika, że pracownik urzędu Ministerstwa Skarbu Państwa może być co do zasady pełnomocnikiem strony – Ministra Skarbu Państwa, gdyż osoba ta nie jest pracownikiem wymienionej strony, a po drugie, powołany organ nie może być uznany za którykolwiek z podmiotów wymienionych w art. 35 § 2 P.p.s.a. O ile zatem pracownik urzędu Ministerstwa Skarbu Państwa może zastępować piastuna tego organu w ramach postępowania administracyjnego, co wynika wprost z art. 268a k.p.a., to pracownik ten nie będzie posiadał zdolności postulacyjnej w toku postępowania sądowego, bo z art. 35 § 2 P.p.s.a. wynika wymóg bycia pracownikiem strony, a nie kierowanej jednostki organizacyjnej. Na powyższe zarządzenie zażalenie wniósł Minister Skarbu Państwa, domagając się jego uchylenia w całości, zarzucając dokonanie błędnej wykładni art. 35 § 2 P.p.s.a., co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 49 P.p.s.a. W uzasadnieniu podniesiono, że art. 35 § 2 zd. drugie P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, iż zawarta jest w nim norma prawna, zgodnie z którą pełnomocnikiem państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej może być również pracownik tej jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że każdy organ administracji publicznej ma określoną w przepisach prawa formę organizacyjną. Przepisy prawa ustrojowego, oparte na koncepcji organizacyjno – przedmiotowej, wprowadzają jako regułę dekoncentrację wewnętrzną. Takie rozwiązanie między innymi przyjmuje się w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Art. 37 powołanej ustawy stanowi, że minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego ministra, natomiast do obsługi ministra tworzone są ministerstwa (art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala w drodze zarządzenia regulamin organizacyjny ministerstwa, określający zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa oraz jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra (art. 39 ust. 6 ustawy o Radzie Ministrów). Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów zarządzeniem z dnia 28 września 2010 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Skarbu Państwa, nadał temu Ministerstwu statut. Z przepisu § 2 pkt 2 lit l) tego statutu wynika, że Departament Prawny i Procesowy wchodzi w skład Ministerstwa. Natomiast stosownie do przepisu § 3 ust. 4 Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Skarbu Państwa - stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 39 Ministra Skarbu Państwa z dnia 5 października 2010 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Skarbu Państwa, wynika, że Minister Skarbu Państwa może w określonych sprawach upoważnić m. in. dyrektorów komórek organizacyjnych i innych pracowników Ministerstwa do podejmowania określonych decyzji w jego imieniu, a także zlecić im nadzór nad realizacją określonych zadań. W przepisie § 26 powołanego regulaminu postanowiono również, że Departament Prawny i Procesowy występuje w imieniu Skarbu Państwa oraz Ministerstwa przed sądami. W okolicznościach niniejszej sprawy Minister Skarbu Państwa, działając w zgodzie z przepisami powołanego regulaminu, mógł upoważnić B. C. – Zastępcę Dyrektora Departamentu Prawnego i Procesowego do reprezentowania organu w postępowaniu sądowym. Mając zatem na względzie, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność prawną Ministrowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.) oraz fakt, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 P.p.s.a.), którym będzie pracownik obsługującego go Ministerstwa. Nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonym zarządzeniu co do interpretacji art. 35 § 2 P.p.s.a. Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 35 § 2 P.p.s.a. wskazał krąg jednostek organizacyjnych, które mogą być reprezentowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez swoich pracowników. Jednocześnie zdanie drugie przepisu art. 35 § 2 P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, iż zawarta jest w nim norma prawna, że pełnomocnikiem państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej (którą w tym wypadku jest organ administracji rządowej – Minister Skarbu Państwa) może być również pracownik tej jednostki. Stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że pracownik urzędu obsługującego organ nie jest pracownikiem organu, pozbawione jest podstaw prawnych, albowiem z powołanych wyżej przepisów ustrojowo – organizacyjnych wynika, że pracownik zatrudniony w urzędzie obsługującym organ jest jednocześnie pracownikiem tego organu w rozumieniu zarówno przepisów art. 268a i art. 24 k.p.a. (pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej, którą jest właśnie urząd obsługujący ten organ), jak i art. 35 § 2 zdanie ostatnie P.p.s.a. Również w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwaloną już linię orzeczniczą w sprawach pozostawienia bez rozpoznania odpowiedzi na skargę, wyrażoną w postanowieniach NSA z dnia: 30 września 2010 r., sygn. akt I OZ 722/10; 3 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 5-7/11; 9 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 8-9/11; 31 marca 2011 r., sygn. akt I OZ 211-212/11; 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OZ 215/11; 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OZ 300/11 (niepubl.). Ponadto nie ulega wątpliwości, iż należy rozróżnić upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a., od pełnomocnictwa do reprezentowania strony (uczestnika) w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pierwszy z wymienionych dokumentów legitymuje podmiot w nim wskazany do załatwiania – w imieniu organu administracji publicznej - spraw w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Z kolei pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36 i nast. P.p.s.a. stanowi wyraz umocowania, przez podmiot je udzielający, osoby wskazanej w art. 35 P.p.s.a (w zależności od jego zakresu) do reprezentowania go w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zróżnicowany zakres opisanego w art. 268a k.p.a. upoważnienia oraz pełnomocnictwa sądowoadministracyjnego nie wyłącza jednak możliwości umocowania przez organ w jednym dokumencie określonej osoby zarówno do podejmowania w jego imieniu czynności z zakresu postępowania administracyjnego jak i do reprezentowania organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 i 198 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.