I OZ 777/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T.P. na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 240/17 w przedmiocie wezwania do uiszczenia wpisu sądowego od skargi T.P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę postanawia uchylić zaskarżone zarządzenie. Starosta [...] decyzją z dnia 16 sierpnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) w związku z art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.): I) orzekł ustalić na rzecz T.P. odszkodowanie w łącznej kwocie 1.409.347,00 zł, stanowiącej należność za grunt wydzielony pod drogę, przejęty na rzecz Gminy [...], oznaczony w ewidencji gruntów: [...], zapisane w dacie [...] 1996 roku w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność T.P.; II) orzekł umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: [...], zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność Gminy [...]; III) stwierdził, że ustalone w pkt I odszkodowanie wypłacone zostanie przez Wójta Gminy [...] na rzecz uprawnionego jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Na skutek odwołań T.P. oraz Gminy [...], od w/w decyzji, sprawę rozpoznawał Wojewoda Wielkopolski, który decyzją z dnia 5 stycznia 2017 r. nr [...]: 1) umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie punktu II decyzji z dnia 16 sierpnia 2016 r.; 2) w zakresie zaskarżonych punktów I i III utrzymał tę decyzję w mocy. Powyższa decyzja z dnia 5 stycznia 2017 r. stała się przedmiotem skargi T.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionował zasady ustalania wartości poszczególnych gruntów, mające zastosowanie w przyjętym przez organy do wyliczenia wysokości przyznanego stronie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę operacie szacunkowym. Przewodniczący Wydziału IV Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu zarządzeniem z dnia 13 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 240/17, powołując się na § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wezwał T.P. do uiszczenia wpisu sądowego od wniesionej skargi w kwocie 14.093,00 zł, w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Zarządzenie z dnia 13 marca 2017 r. o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego T.P. uczynił przedmiotem zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 215 i art. 231 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") oraz § 1 w związku z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie. Skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie zobowiązany jest do uiszczenia wpisu stałego w kwocie 200 zł, zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 5 w/w rozporządzenia, a nie wpisu stosunkowego. Podkreślił, że w treści skargi zakwestionował przyjęte przez organy obu instancji zasady ustalania wartości atrakcyjnych gruntów i w związku z tym nie podał wartości przedmiotu zaskarżenia, ani nie wskazał na określoną należność pieniężną. Ponadto podał, że sprawa dotycząca odszkodowania za przedmiotową nieruchomość była już wcześniej rozpoznawana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 1299/14) i wtedy wpis od skargi ustalony został w oparciu o § 2 ust. 3 pkt 5 cyt. rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w nim podniesione. Zgodnie z generalną zasadą odpłatności wymiaru sprawiedliwości, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 P.p.s.a.). Do kosztów sądowych należą m.in. opłaty sądowe, na które składają się wpis i opłata kancelaryjna (art. 211 i art. 212 § 1 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 220 § 1 P.p.s.a., sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. W tym przypadku, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby uiścił opłatę w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W świetle art. 220 § 3 P.p.s.a., skarga, od której pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd. Zgodnie z art. 230 § 1 i 2 P.p.s.a., od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji (m.in. od skargi), pobiera się wpis stosunkowy lub stały. W świetle art. 231 P.p.s.a., wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały. Jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia (art. 216 P.p.s.a.). Z powyższych przepisów wynika, iż o rodzaju wpisu decyduje charakter sprawy, w której wniesiono skargę, a dokładnie to, czy przedmiot skargi, tj. rozstrzygnięcie organu, wiąże się bezpośrednio z określonymi należnościami pieniężnymi. Warunkiem koniecznym do ustalenia wpisu stosunkowego jest istnienie bezpośredniego związku między aktem lub czynnością będącymi przedmiotem skargi a należnością pieniężną. Bezpośredni związek występuje wtedy, gdy z zaskarżonego aktu lub czynności da się wprost wyprowadzić obowiązek uiszczenia określonej kwoty pieniężnej. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy z uwagi na jej przedmiot, wpisem należnym od wniesionej przez T.P. skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 stycznia 2017 r. nr [...], był wpis stosunkowy, czy też stały. Rozpoznawana sprawa, w zakresie zaskarżenia przez skarżącego, dotyczy wyłącznie ustalenia i przyznania odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Zaskarżona decyzja bezpośrednio wiąże się zatem z określonymi świadczeniami pieniężnymi, kreując jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania. W konsekwencji przyjąć należy, iż w sprawach, w których przedmiotem skargi jest wyłącznie decyzja odrębnie ustalająca odszkodowanie za przejętą nieruchomość, należy uiścić wpis stosunkowy. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt I OPS 1/16, która została podjęta z uwagi na występujące w orzecznictwie rozbieżności w tym zakresie. W uzasadnieniu w/w uchwały wskazano, że odszkodowanie za wywłaszczoną własność nieruchomość stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z władczej i zgodnej z prawem działalności organów administracji. Wynika ze stosunku administracyjnego, który powstał w wyniku wywłaszczenia – jednostronnej, publicznoprawnej, władczej ingerencji Państwa w prawa rzeczowe jednostki w interesie publicznym. Ingerencja ta powoduje bezpośrednio skutki cywilnoprawne. W sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, choć znajduje ona podstawę w stosunku publicznoprawnym, rozstrzyga się wyłącznie o uprawnieniu właściciela nieruchomości do żądania naprawienia szkody. Wywłaszczenie nie jest zatem przedmiotem takiej sprawy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, ale ustalenie odszkodowania. Badanie zgodności wywłaszczenia z prawem, może być przedmiotem odrębnych postępowań. Zasadniczym przedmiotem zaskarżonej decyzji w takiej sprawie nie jest pozbawienie prawa własności nieruchomości, ale należność pieniężna w przedstawionym wyżej rozumieniu przepisów art. 216 i art. 231 P.p.s.a., bowiem skarżący może kwestionować tylko ustalenie wysokości odszkodowania zawarte w decyzji o odszkodowaniu. Decyzja ta kończy odrębne postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, choć oczywiście dla jej wydania konieczne jest uprzednie wydanie decyzji, której skutkiem jest wywłaszczenie. Uznać zatem należy, że decyzja o ustaleniu odszkodowania posiada odrębny byt, jest formalnie i materialnie odrębną sprawą od sprawy w przedmiocie wywłaszczenia i jako taka bezpośrednio wiąże się z ustalanymi świadczeniami pieniężnymi, określając jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania. Decyzja taka kreuje jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania. Z takiej decyzji można wprost wyprowadzić obowiązek uiszczenia określonej kwoty pieniężnej. Skoro zatem przedmiotem sprawy jest wyłącznie odszkodowanie, to wpisem od skargi należnym w takiej sprawie jest wpis stosunkowy określony w art. 231 P.p.s.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zależny od wartości przedmiotu zaskarżenia. Odnosi się bowiem tylko do sumy pieniężnej, jaką jest kwota odszkodowania, nie zaś także do faktu wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto podkreślić należy, że wpis stosunkowy ustala się na podstawie wcześniej oznaczonej wartości przedmiotu zaskarżenia. Wartością przedmiotu zaskarżenia jest wartość uprawnienia lub obowiązku, w tym w szczególności należności pieniężnej, którą ustala, określa lub której w inny sposób dotyczy zaskarżony akt lub czynność. Jednocześnie należy przyjąć, że zgodnie z art. 231 w zw. z art. 215 i art. 216 P.p.s.a., wartość przedmiotu zaskarżenia w sprawie o odszkodowanie stanowi tylko ta część należności pieniężnej, która została zakwestionowana w skardze (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. akt I FPS 7/07). Zasadą jest bowiem, że zakres zaskarżenia decyzji (w całości lub w części) określa wola strony wyrażona w skardze lub wynikająca z jej treści, niezależnie od późniejszych uprawnień sądu administracyjnego do rozszerzenia granic rozpoznania skargi w danej sprawie na podstawie art. 134 i art. 135 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 stycznia 2008 r. sygn. akt I GSK 2039/06). Zawarte w przepisach art. 215 § 1 i art. 216 P.p.s.a. określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, a tym samym wysokości należności pieniężnej wskazuje, że akcent należy położyć na element zaskarżenia – to co zostało przez wnoszącego skargę zaskarżone. Należy mieć na uwadze istotę wpisu sądowego, którego uiszczenie jest warunkiem nadania skardze biegu. Dlatego wartość przedmiotu zaskarżenia to wartość tego, co w ramach przedmiotu zaskarżonej decyzji jest w skardze kwestionowane wprost lub wynika z treści skargi i jej uzasadnienia albo co wynika z istoty, charakteru i okoliczności sprawy. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia przepisów o należnym wpisie sądowym od skargi na decyzję o odszkodowaniu nie stoi także w sprzeczności z Konstytucją RP. Wysokość wpisu od omawianych skarg została, co do zasady, ustalona na poziomie, który nie uniemożliwia realizacji prawa do sądu. Po pierwsze, przyjęta w ustawie formuła dotycząca kosztów postępowania nie odbiega w swej treści od zasad obowiązujących przy rozpatrywaniu spraw cywilnych. Ustawodawca wziął jednak pod uwagę specyfikę rozpoznawanych spraw przez sądy administracyjne i wysokość wpisów stosunkowych od skarg do nich wnoszonych określił na znacznie niższym poziomie niż opłaty pobierane w sprawach o odszkodowanie w postępowaniach przed sądem powszechnym. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 623) opłata stosunkowa pobierana w sprawach o prawa majątkowe wynosi 5% wartości przedmiotu sporu lub przedmiotu zaskarżenia, jednak nie mniej niż 30 złotych i nie więcej niż 100 000 złotych. Natomiast zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem i wynosi: do 10.000 zł – 4 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 100 zł; ponad 10.000 zł do 50.000 zł – 3 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 400 zł; ponad 50.000 zł do 100.000 zł – 2 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 1.500 zł; ponad 100.000 zł – 1 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 2.000 zł i nie więcej niż 100.000 zł. Po drugie, jak już wyżej wskazano, wysokość wpisu nie zależy od wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji, lecz od zakwestionowanej części odszkodowania. Po trzecie, uiszczony wpis podlega rozliczeniu w ramach rozstrzygania przez sąd o zasadach ponoszenia przez strony (uczestników) kosztów postępowania (art. 199-210 P.p.s.a.). Skarżącemu i skarżącemu kasacyjnie, co do zasady, w przypadku uwzględnienia ich środków zaskarżenia, przysługuje prawo do zwrotu od strony przeciwnej poniesionych kosztów sądowych. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wydając zaskarżone zarządzenie o wezwaniu T.P. do uiszczenia wpisu sądowego w kwocie 14.093,00 zł, Przewodniczący Wydziału IV Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu prawidłowo – wbrew twierdzeniu skarżącego przyjął – że skarga na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania podlega wpisowi stosunkowemu. Błędnie określił jednak wysokość wymaganego wpisu na kwotę 14.093,00 zł. Przyjął bowiem, iż przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie wynosi 1.409.347,00 zł, czyli jest równy wysokości odszkodowania ustalonego na mocy w/w decyzji. Należy jednak zauważyć, iż – jak już wyżej wskazano – wartość przedmiotu zaskarżenia stanowi tylko ta część należności pieniężnej, która została zakwestionowana w skardze. Nie jest nią zatem kwota odszkodowania ustalona przez organ, lecz wyłącznie zakwestionowana przez stronę wysokość odszkodowania, stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą odszkodowania, które według strony skarżącej powinno zostać jej przyznane za przejęty z mocy prawa grunt a kwotą odszkodowania faktycznie przyznaną w zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że w skardze do Sądu pierwszej instancji T.P. nie wskazał, jaką konkretnie kwotę kwestionuje. Podważył jedynie zasady ustalania wartości poszczególnych gruntów, mające zastosowanie w przyjętym przez organy operacie szacunkowym, który stanowił podstawę do ustalenia wysokości przyznanego mu odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. W tej sytuacji, wobec niedochowania przez skarżącego wymogu podania wartości przedmiotu zaskarżenia wynikającego z art. 215 § 1 P.p.s.a., co stanowiło brak formalny skargi, Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do wezwania strony do jego usunięcia, poprzez podanie wartości przedmiotu zaskarżenia, czego nie uczynił. Nieprawidłowo natomiast przyjął, że wartością przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie jest kwota stanowiąca wysokość odszkodowania ustalonego na mocy decyzji z dnia 5 stycznia 2017 r. W konsekwencji błędnie ustalił wpis od skargi w oparciu o § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w wysokości 14.093,00 zł. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 w związku z art. 197 § 1 i 2 oraz art. 198 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.