I OZ 93/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komendanta Miejskiego Policji w C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 584/07 przywracające K. Z. termin do wniesienia skargi na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy opinii służbowej w zakresie wniosku strony skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...], Nr [...] postanawia oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 584/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywrócił K. Z. termin do wniesienia skargi na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy opinii służbowej w zakresie wniosku strony skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...], Nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek strony skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi spełnia wynikające z art. 87 p.p.s.a. warunki. Podano, że skarżący uprawdopodobnił okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Skarżący wskazał, iż decyzja z dnia [...] wydana przez Komendanta Miejskiego Policji w C., nie zawierała pouczenia o przysługującym prawie wniesienia skargi do WSA w Lublinie. Sąd podał dalej, że w obecnym stanie prawnym funkcjonariuszom Policji przysługuje prawo żądania poddania opinii służbowej kontroli sądowej, jako że przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od tej opinii, wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję, a więc znajduje zastosowanie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.(por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r. wydane w sprawie Tw 5/05, OTK-B 2006/6/253. Wskazał kontynuując, że wobec braku pouczenia decyzja Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] utrzymująca w mocy opinię służbową, wprowadziła w błąd co do niemożności jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Podał, że w myśl art. 112 kpa, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia skargi do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002 r. II SA 2289/01 LEX nr 82672). W zażaleniu na to postanowienie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 5 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a oraz przepisu 3 § 3 kpa w związku z art. 35 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.). Wskazano, że opiniowanie służbowe mieści się w zakresie spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, określonych w art. 5 pkt 2 p.p.s.a. a to oznacza brak właściwości sądów administracyjnych w tych sprawach. Ustawa o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) w art. 35 § 1 stanowi, że policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, iż policjant zapoznaje się z opinią w ciągu 14 dni od dnia jej sporządzenia i terminie 14 dni od daty zapoznania się z opinią może wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Podano, że w sposób szczegółowy tryb zapoznawania funkcjonariuszy z opinią służbową oraz tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii, uregulowany został w wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o Policji rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.). Rozporządzenie to w § 11 ust. 5 i 6 stanowi, iż przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania utrzymuje ją w mocy albo uchyla w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu. Decyzję w tym zakresie obowiązany jest podjąć w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania. Autor zażalenia stwierdził, że fakt użycia przez pracodawcę użycia wyrazu ,,decyzja" nie przesądza o uznaniu jej za decyzję administracyjną w rozumieniu kpa oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Ani ustawa o Policji ani powołane rozporządzenie nie zawierają zapisów dopuszczających możliwość zaskarżania opinii służbowych do sądów administracyjnych. Z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) wynika, że do zakresu spraw osobowych należą m.in. sprawy okresowego opiniowania policjantów, przy czym w § 18 ust. dopuszcza się stosowanie kpa w zakresie nieregulowanym rozporządzeniem tylko do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego. Stwierdzono, że opiniowanie służbowe nie mieści się w kategorii spraw osobowych do których stosuje się przepisy kpa, a rozstrzygnięcie przełożonych w tych sprawach nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu kpa. Wskazano, że stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie NSA czego przykładem jest postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1994 r., z którego wynika, iż okresowa opinia służbowa – art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie bądź odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi oraz przyznanie skarżącemu od strony przeciwnej kosztów postępowania zażaleniowego. W odpowiedzi na powyższe zażalenie K. Z. wskazał, iż zgodnie z § 11 ust. 6 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. z 2002 r., Nr 98, poz. 890) Komendant Miejski Policji w C. był obowiązany podjąć decyzję o utrzymaniu przedmiotowej opinii w mocy. Decyzję taką należało wydać w formie rozkazu personalnego, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Dopiero na podstawie prawomocnego rozkazu przedmiotowa opinia mogłaby zostać włączona do akt osobowych policjanta i wówczas mogłaby zostać uznana za opinię ostateczną. Wskazano, że w przedmiotowym postępowaniu opiniodawczym Komendant Miejski Policji w C. sporządził pismo z dnia 30 marca 2007 r. informujące o uznaniu opinii za ostateczną. Pismo to nie zawierało uzasadnienia ani pouczenia do wniesienia skargi. Podano ponadto, że Komendant Miejski Policji w C. błędnie przyjął, iż nie istnieje możliwość badania opinii służbowej policjanta w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przywołano postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt Tw 5/05 (252/6/B/2006), w którym stwierdzono m.in., że opinia służbowa dotycząca policjanta nie jest decyzją administracyjną i samodzielnie nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowo administracyjnym, to jej treść będzie badana przez sąd w przypadku badania decyzji administracyjnej wydanej na jej podstawie oraz postanowienie TK z dnia 3 listopada 2006 r., Tw 5/05 w którym stwierdzono, że w obecnym stanie prawnym funkcjonariuszom Policji przysługuje prawo żądania poddania opinii służbowej kontroli sądowej, jako że przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od tej opinii wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję - zastosowanie ma więc art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wniesiono o odrzucenie zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut, iż opinia służbowa dotycząca policjanta nie podlega kontroli sądu administracyjnego jest nieuzasadniony. Wnioskodawca podnosi w zażaleniu, iż zarówno ustawa o Policji, jak również rozporządzenie w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji nie zawiera odpowiedniej regulacji upoważniającej funkcjonariuszy Policji do zaskarżania opinii służbowej do sądu administracyjnego. Jak wynika natomiast z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r., Tw 5/05, OTK – B 2006/6/253 żaden ze wskazanych powyżej przepisów nie wyklucza drogi sądowej do kwestionowania treści opinii służbowej. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, funkcjonariusze Policji mogą w obecnym stanie prawnym kwestionować przed sądem administracyjnym ostateczne rozstrzygnięcia zapadłe w formie opinii służbowych. Jak wynika z treści § 11 ust. 6 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji, przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję. Może ona zostać zaskarżona i podlegać kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Należy zatem zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi spełnia wszystkie zawarte w art. 87 p.p.s.a. przesłanki, w tym należyte uprawdopodobnienie przez skarżącego we wniosku okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. W przedmiotowym wniosku bowiem skarżący wskazał, iż wydana w dniu [...] decyzja Komendanta Miejskiego Policji w C. nie zawiera pouczenia o przysługującym prawie wniesienia skargi do WSA w Lublinie. Zgodnie z wynikającą z art. 9 kpa zasadą udzielania informacji organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro zatem na wydaną przez Komendanta decyzję z dnia [...] marca 2007 r. przysługiwała skarga do WSA w Lublinie a skarżący o przysługującym mu prawie nie został w niej powiadomiony to zasadnie uznał Sąd I instancji, iż skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu. W takiej sytuacji, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 87 p.p.s.a. należało przywrócić termin do wniesienia skargi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny postanowiła jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.