I SA 108/92

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Wojewody S-kiego na uchwałę Rady Miejskiej w M. v przedmiocie skorzystania z prawa pierwokupu nieruchomości i na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w M. uchwałą z dnia 25 października 1990 r. nr VIII/34/90 postanowiła wykonać prawo pierwokupu nieruchomości położonej w M., zapisanej w księdze wieczystej Kw nr 8140, składającej się z działki gruntu oznaczonej obecnie numerem geod. 58, o powierzchni 2554 m2, oraz znajdującej się na tej działce konstrukcji drewnianej z częścią dachową nie ukończonego budynku. Na sprzedaż tej nieruchomości została zawarta w dniu 10 września 1990 r. warunkowa umowa sprzedaży w Państwowym Biurze Notarialnym w W. za cenę 316.000.000 zł pomiędzy wieczystym użytkownikiem a Kazimierzem i Marianną Jadwigą małżonkami K. W par. 2 uchwały upoważniono burmistrza i skarbnika Miasta i Gminy do złożenia w imieniu Gminy w formie aktu notarialnego oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu. Wojewoda S-ki złożył skargę na tę uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, wnosząc o stwierdzenie, że uchwała nr VIII/34/90 Rady Miejskiej w M. z dnia 25 października 1990 r. w sprawie wykonania prawa pierwokupu, doręczona organowi nadzoru w dniu 5 listopada 1990 r., jest niezgodna z prawem. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu podejmowania uchwały obowiązywał art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości według tekstu jednolitego z 1989 r. /Dz.U. nr 14 poz. 74/. Według tego przepisu do wykonania prawa pierwokupu właściwy był zarząd gminy, a nie rada gminy /miejska/. Taką też wykładnię prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie /I SA 1281/90/, stwierdzając, że po wejściu w życie ustawy o samorządzie terytorialnym organem właściwym do skorzystania z prawa pierwokupu jest organ wykonawczy rady gminy, a więc jej zarząd, a nie sama rada. Skoro więc uchwała o skorzystaniu z prawa pierwokupu została podjęta przez organ niewłaściwy, jest ona sprzeczna z prawem. Ze względu na upływ roku od daty podjęcia uchwały uzasadnione jest złożenie wniosku o stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M. wniosła o oddalenie lub o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska Rada Miejska w M. podnosi, że skarga Wojewody S-kiego jest niczym innym jak powtórzeniem skargi Kazimierza K., chociaż w nieco zmodyfikowanej formie, którą to skargę Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił. W odpowiedzi na skargę wywodzi się, że praktyka notarialna - co przyznaje sam skarżący - była tego rodzaju, iż do skorzystania z prawa pierwokupu żądano uchwały rady gminnej lub miejskiej. Taka też była treść aktu notarialnego warunkowej umowy sprzedaży, zawartego w Państwowym Biurze Notarialnym w W.; w par. 2 tego aktu wyraźnie uzależniono skuteczność umowy kupna-sprzedaży od tego, że "Rada Miasta i Gminy w M." nie wykona przysługującego jej prawa pierwokupu. Ewentualne prostowanie uwarunkowań zawartych w akcie notarialnym nie należy do kompetencji organów administracji. Zdaniem Rady Miejskiej, nie można mówić o tym, że uchwałę w sprawie wykonania prawa pierwokupu podjął niewłaściwy organ. W świetle art. 82 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 r. nr 14 poz. 74/ właściwy do wykonania prawa pierwokupu był terenowy organ administracji państwowej. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy byłymi terenowymi organami administracji państwowej a zarządami gmin jako organami wykonawczymi nie rady gminy, ale gminy. Funkcje byłych terenowych organów administracji państwowej i zarządów gmin są określane różnie oraz różne jest ich usytuowanie w odpowiednim systemie, a więc nie można stawiać między nimi znaku równości. Ustalenie, że wykonanie prawa pierwokupu należy do zarządu gminy, nastąpiło dopiero z dniem 5 grudnia 1990 r., to jest z dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzonej ustawą z dnia 29 września 1990 r. /Dz.U. nr 79 poz. 446/. Swoje wywody co do niewłaściwości rzeczowej Rady Miejskiej w sprawie pierwokupu Wojewoda wyprowadza jedynie z oderwanego do późniejszego orzecznictwa wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego I SA 1281/90. Wyrok ten jednak nie wiąże w innych sprawach i nie ma mocy wytycznych. Ponadto oświadczenia notarialnego o wykonaniu prawa pierwokupu nie składała Rada Miejska, lecz członkowie Zarządu Miasta. Zdaniem Rady Miejskiej, zaskarżona uchwała nie jest decyzją w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i nie jest aktem skierowanym na zewnątrz, lecz aktem wewnętrznym urzędowania, nie rodzącym skutków prawnych dla stron; nie podlega zatem zakwestionowaniu w drodze odwołania w trybie postępowania administracyjnego. Jest to skierowane do właściwego organu polecenie podjęcia czynności, które doprowadzą do zrealizowania wyrażonej woli, to jest do złożenia odpowiedniego oświadczenia w formie aktu notarialnego. Ponadto, zdaniem Rady Miejskiej, nadzór wojewody, jak wynika z tytułu rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym, został ograniczony do działalności komunalnej. Tymczasem samo wyrażenie woli skorzystania z jakiegoś uprawnienia, i to wyrażenie jedynie wewnątrz organu kolegialnego, nie może być uznane za "działalność", a tym bardziej za "działalność komunalną". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy rozpatrzyć zarzuty dotyczące właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Wbrew tezie skargi, uchwała Rady Miejskiej w M., dotycząca wykonania prawa pierwokupu, jest działalnością komunalną. Jest to bowiem działalność mająca na celu przysporzenie gruntów gminie. Artykuł 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ przewiduje, że do zadań gminy należy gospodarka terenami. Wykonanie prawa pierwokupu należy do gospodarki terenami, a więc w świetle art. 7 ust. 1 pkt 1 należy do zadań gminy i tym samym jest działalnością komunalną. Nie można również zgodzić się z zarzutami skargi, że uchwała Rady Miejskiej w M. jest tylko wewnętrznym aktem wyrażającym wolę, a wykonali prawo pierwokupu członkowie Zarządu Gminy, którzy złożyli odpowiednie oświadczenie u notariusza. Zaskarżona przez Wojewodę S-kiego uchwała brzmi: "Postanawia się o wykonaniu prawa pierwokupu nieruchomości położonej w M., zapisanej w księdze wieczystej Kw nr 8140, składającej się z działki gruntu oznaczonej obecnie numerem geod. 58, o powierzchni 2554 m2, oraz znajdującej się na tej działce konstrukcji drewnianej z częścią dachową nie ukończonego budynku, na sprzedaż której to nieruchomości w Państwowym Biurze Notarialnym w W. w dniu 10 września 1990 r. (...) została zawarta warunkowa umowa sprzedaży za cenę 316 000 000 zł pomiędzy (...) jako wieczystym użytkownikiem a małżonkami Kazimierzem K. i Marianną Jadwigą K.". Paragraf 2 tej uchwały przewiduje, że upoważnia się, a zarazem zobowiązuje burmistrza Miasta i Gminy oraz skarbnika Gminy do złożenia w imieniu Gminy w formie aktu notarialnego oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu. Z treści uchwały wynika wyraźnie, że to Rada Miejska zdecydowała o wykonaniu prawa pierwokupu, a członkowie Zarządu, którzy złożyli w notariacie odpowiednie oświadczenie, działali jako jej pełnomocnicy, upoważnieni przez Radę Miejską do złożenia takiego oświadczenia. Tak więc zarzut, iż uchwała Rady Miejskiej była tylko aktem wewnętrznym i nie rodziła skutków zewnętrznych, jest sprzeczny z treścią tej uchwały. Powołane w skardze argumenty, dotyczące decyzji administracyjnych, nie mają w sprawie znaczenia. Uchwała Rady Miejskiej została zaskarżona w trybie art. 93 wyżej cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym, a nie w trybie art. 196 par. 1 Kpa, i zaskarżona została uchwała organu gminy, a nie decyzja administracyjna. Należy jeszcze omówić zawarty w skardze zarzut, że raz już Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę Kazimierza K. opartą na tych samych przesłankach co skarga Wojewody S-kiego. Gdyby skarga Kazimierza K. była zasadna, to Sąd uchyliłby zaskarżoną uchwałę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 listopada 1991 r. I SA 932/91 rzeczywiście odrzucił skargę Kazimierza K. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 25 października 1990 r. nr VIII/34/90 w przedmiocie prawa pierwokupu, ale tylko dlatego, że uznał, iż uchwała w sprawie pierwokupu nic jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Innymi aspektami tej sprawy Sąd nie zajmował się, uznał bowiem, że ponieważ zaskarżona uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, nie przysługuje na nią skarga w trybie art. 101 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym. Artykuł 101 tej ustawy bowiem przewiduje możliwość zaskarżenia uchwały organu gminy tylko w sprawie z zakresu administracji publicznej. Artykuł 93 powyższej ustawy takiego ograniczenia nie ustanawia i dlatego brak jest przeszkód, aby skargę Wojewody S-kiego rozpatrzyć merytorycznie. Przechodząc do oceny prawnej zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że podstawą prawną działania Rady Miejskiej w M. był art. 82 ust. 1 pkt 3 i art. 84 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 r. nr 14 poz. 74 ze zm./. Artykuł 82 ust. 1 pkt 3 tej ustawy przewiduje, że prawo pierwokupu przysługuje w pewnych sytuacjach terenowemu organowi administracji państwowej, a więc organowi wykonawczemu. W gminie organem wykonawczym jest zarząd, a nie rada gminy, właściwy więc do wykonania prawa pierwokupu był zarząd gminy, a nie rada gminy. Potwierdzeniem tego rozumowania jest przepis art. 1 pkt 77 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/, z którego wynika, że na miejsce terenowego organu administracji państwowej właściwy do zrealizowania prawa pierwokupu stał się zarząd gminy. Wprawdzie powyższa ustawa z dnia 29 września 1990 r. weszła w życie z dniem 5 grudnia 1990 r., a więc po podjęciu przez Radę Gminy rozpatrywanej uchwały, ale zmiana ta wskazuje na prawidłowość przedstawionego wyżej rozumowania, że organem, który wchodzi na miejsce terenowego organu administracji państwowej w zakresie skorzystania z prawa pierwokupu, jest zarząd gminy, a nie rada gminy. Tak więc uchwała Rady Gminy o wykonaniu prawa pierwokupu została podjęta przez niewłaściwy rzeczowo organ gminy, a zatem z naruszeniem prawa, i z tego powodu należałoby stwierdzić jej nieważność. Jednakże od podjęcia tej uchwały upłynął okres dłuższy niż rok i dlatego zgodnie z art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym nie można już stwierdzić jej nieważności. Wobec ustalenia, że istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, o czym była mowa wyżej, na mocy art. 94 ust. 2 omawianej ustawy o samorządzie terytorialnym należało orzec o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.