I SA 1790/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu (...) sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 24 sierpnia 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości - oddala skargę. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Gminę Miasto P., decyzją z 24 sierpnia 1999 r. (...) utrzymał w mocy swoją decyzję z 30 marca 1999 r. (...), stwierdzającą nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 10 maja 1967 r. (...) oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z 9 grudnia 1966 r. (...) o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 0,7776 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr 169a, 170, 171, 172 i II tom KW 837, stanowiącej współwłasność Czesława J. w 20/80 części, Stefana i Felicji G. w 40/80 części i Jadwigi S. w 20/80 części, położonej przy ul. WA w P. W uzasadnieniu organ administracyjny stwierdził, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 18 poz. 94 ze zm./. Stosownie do tego przepisu wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że istota dopuszczalności wywłaszczenia dotyczyła sytuacji, gdy określone w nim cele inwestycyjne, dla wykonania których nieruchomość jest niezbędna nie zostały zrealizowane i bez odjęcia prawa własności, przysługującego dotychczasowemu właścicielowi nie będą one mogły być zrealizowane. Tymczasem - jak wynika z akt sprawy - na spornej nieruchomości inwestycja budowy Technikum Ekonomicznego została zrealizowana w latach 1962-1966. Pomimo to Prezydium Rady Narodowej w W. decyzją z 9 grudnia 1966 r. orzekło o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, uznając je za niezbędne dla budowy Technikum Ekonomicznego. Natomiast Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych rażąco naruszyła prawo w decyzji z 10 maja 1967 r., ponieważ utrzymała orzeczenie Prezydium w mocy, pomimo ustalenia, że inwestycja została już zrealizowana przed 9 grudnia 1966 r. Ponadto organy orzekające w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości rażąco naruszyły art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poprzez niedopełnienie obowiązku wysłuchania opinii biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Powołano się tutaj przy tym na stanowisko Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 38/98 /OSNAPU 1999 nr 6 poz. 194/ stwierdził, że nie wysłuchanie biegłego na rozprawie jest rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i bezwzględnie obowiązujących reguł prawno-proceduralnych odnoszących się do zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego. Wreszcie, organ nadzoru ustalił, że decyzje wywłaszczeniowe nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, brak jest zatem wskazanej w art. 156 par. 2 Kpa przesłanki, uniemożliwiającej wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Miasto P. wniosła o uchylenie obu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, tj. zarówno decyzji z 24 sierpnia 1999 r., jak i decyzji z 30 marca 1999 r. Po pierwsze, nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z tego powodu, iż na nieruchomości wzniesiono budynki szkolne za zgodą i wiedzą Jadwigi S., co spowodowało, że cel inwestycji został zrealizowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Po drugie, niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 21 cyt. wyżej ustawy, ponieważ do wyceny wywłaszczanej nieruchomości został powołany biegły i wysokość odszkodowania za tę nieruchomość została ustalona stosownie do sporządzonego przez niego operatu szacunkowego z 25 sierpnia 1966 r. Brak więc dowodu, że biegły nie został wysłuchany na rozprawie wywłaszczeniowej. Po trzecie wreszcie, zdaniem skarżącego decyzje wywłaszczeniowe wywołały nieodwracalne skutki prawne, ponieważ przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo własności. Sytuacja taka nastąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ nie istnieje już grunt budowlany użytkowany rolniczo - jak określono wywłaszczoną nieruchomość w sporządzonym przez biegłego operacie szacunkowym - albowiem nieruchomość ta zmieniła swój charakter i przeznaczenie, a więc przywrócenie stanu poprzedniego jest niemożliwe. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono w niej, że zarzuty podniesione w skardze były przedmiotem rozpoznania już w postępowaniu odwoławczym i nie wniosły żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zajęte stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należało rozważyć, czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast był władny stwierdzić nieważność decyzji wywłaszczeniowych organów obu instancji, albowiem jest to zagadnienie kontrowersyjne zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu. W orzecznictwie sądu administracyjnego reprezentowany jest zarówno pogląd, zgodnie z którym organ administracyjny właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej, jest właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie, gdy dotknięta jest ona ciężkimi wadami, określonymi w art. 156 par. 1 Kpa /wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 1997 r., IV SA 1520/95 - nie publ./. Są jednakże również orzeczenia, w których stwierdza się, że brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności przez organ naczelny zarówno orzeczenia organu I instancji, jak i instancji odwoławczej. To pierwsze orzeczenie powinno być rozpatrzone w trybie postępowania odwoławczego, które otworzyło się po stwierdzeniu nieważności organu II instancji /wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., IV SA 950/95 - OSP 1998 z. 2 poz. 27/. Wydaje się bowiem, że organ rozpatrujący stwierdzenie nieważności decyzji II instancji nie jest właściwy do rozpatrywania kwestii ważności decyzji organu I instancji, chyba że właściwości te będą się pokrywały - M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A, Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, str. 932. Na gruncie rozpoznawanej sprawy można z całą pewnością powiedzieć, że Prezes UMiRM był władny do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 10 maja 1967 r., jak i poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z 9 grudnia 1966 r., bez względu na to, który z wyżej przedstawionych poglądów uznać za trafny. Niemniej jednak należy stwierdzić, że skład orzekający w niniejszej sprawie jest zdania, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji /art. 157 par. 1 Kpa/ jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa. Po pierwsze, wniosek taki wypływa z wykładni systemowej art. 156-158 Kpa. Powszechnie przyjmuje się bowiem, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc. Mówiąc innymi słowy, decyzja ta stwierdza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności wymieniona w art. 156 par. 1 Kpa, a co za tym idzie jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Ograniczenie kompetencji organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności tylko do decyzji organu odwoławczego prowadziłoby do niejednolitego trybu usuwania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadą nieważności. Te pierwsze eliminowane byłyby w trybie nadzwyczajnym w drodze stwierdzenia nieważności ze skutkiem ex tunc. Decyzje zapadłe natomiast w postępowaniu pierwszoinstancyjnym podlegałyby wzruszeniu w trybie zwyczajnym, w drodze ich uchylenia i ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego. Po drugie, jeżeli wada skutkująca nieważność decyzji tkwi w decyzji organu pierwszej instancji, to decyzja organu odwoławczego podlega stwierdzeniu nieważności tylko dlatego, że utrzymano nią w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. Całe "zło", jeśli można się tak wyrazić, tkwi jednakże w decyzji organu I instancji. Tymczasem, ograniczenie kompetencji organu stwierdzającego nieważność tylko do decyzji organu odwoławczego mogłoby w skrajnych przypadkach prowadzić do niemożności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo że została wydana z wadą wymienioną w art. 156 par. 1. Tak stałoby się, gdyby organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym reprezentowałby odmienny pogląd w kwestii występowania wady nieważności, niż organ działający w trybie nadzoru. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94 ze zm./ wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W orzecznictwie NSA ukształtował się pogląd, podzielany w całej rozciągłości przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, jeżeli określony w ustawie cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości. W takich przypadkach stosunki między inwestorem jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem kształtują się według zasad określonych w art. 224-231 Kc, a rozpoznanie wynikających z tych stosunków roszczeń należy do drogi postępowania cywilnego - por. np. niepublikowane wyroki NSA z dnia: 28 maja 1987 r., IV SA 177/87; z dnia 8 września 1987 r., SA/Wr 429/87 i z dnia 25 stycznia 1995 r., SA/Wr 1507/94. Skoro inwestycja polegająca na budowie Technikum Ekonomicznego w P. została zrealizowana w latach 1962-1966, to wydanie decyzji wywłaszczeniowej nieruchomości pod budowę tegoż zapadło z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ponieważ przestał istnieć określony w tym przepisie cel, uzasadniający zastosowanie instytucji wywłaszczenia. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym panuje jednomyślność, że odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia ma charakter wyjątkowy. Może mieć ono zastosowanie dopiero wówczas, kiedy w inny sposób nie można uzyskać nieruchomości, niezbędnej dla realizacji określonych ustawą, ważnych celów o charakterze publicznym. Skoro istniał w dacie wywłaszczenia i nadal istnieje określony w kodeksie cywilnym sposób uzyskania przedmiotowej nieruchomości /art. 231 Kc/, a cel, na który można dokonać wywłaszczenia został zrealizowany, to zastosowanie instytucji wywłaszczenia nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej należy uznać jako rażące naruszenie prawa. Po drugie, z faktu powołania biegłego i sporządzenia przez niego operatu szacunkowego, nie można domniemywać, że został on wysłuchany na rozprawie administracyjnej. Stosownie bowiem do postanowień zawartych w art. 67 par. 2 pkt 2 i 4 Kpa, organ prowadzący postępowanie był zobowiązany do sporządzenia protokołu zarówno z przesłuchania biegłego, jak i z rozprawy administracyjnej. W aktach administracyjnych postępowania wywłaszczeniowego brak jest takich dokumentów. Uznać zatem należy, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast trafnie przyjął, że decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane również z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Nietrafny jest również pogląd skarżącego, jakoby decyzje wywłaszczeniowe wywołały nieodwracalne skutki prawne. W uchwale Składu 5 Sędziów NSA z 9 listopada 1998 r., OPK 4-7/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 13/ Sąd stanął na stanowisku, że zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa /art. 158 par. 2 Kpa/. Nieodwracalność skutków prawnych wywołanych przez tę decyzję wyraża się w tym, że organ administracyjny, działając w granicach swojej właściwości nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży. Oznacza to, że skutek prawny decyzji dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę skutku nieodwracalnego, jeżeli nie może on zostać zniweczony na drodze postępowania administracyjnego, gdyż podejmowanie działań zmierzających do jego wyeliminowania pozostaje poza sferą właściwości organów administracji publicznej, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji wyroku.