I SA 2128/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Niezależnych Autorów Radiowych i Telewizyjnych na decyzję Ministra Kultury z dnia 7 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji - oddala skargę. Decyzją z 25 lipca 2002 r., (...) Minister Kultury utrzymał w mocy swoją decyzję z 7 czerwca 2002 r., (...), mocą której odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia Niezależnych Autorów Radiowych i Telewizyjnych /powoływany dalej jako "SNART"/ w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z 6 kwietnia 1998 r. w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń związku Artystów Scen Polskich za wykorzystanie ról aktorskich, realizacji reżyserskich i scenograficznych z tytułu nadania drugiego i nadań następnych oraz nadań równoczesnych i integralnych drogą radiową, telewizyjną, satelitarną, kodowaną i kablową. W uzasadnieniu obu decyzji stwierdzono, że wnioskodawca nie jest stroną w tym postępowaniu, albowiem nie posiada w nim własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Powołano się przy tym na ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r., I SA 3153/01. Powyższe decyzje zaskarżono do NSA. W skardze zarzucono organowi administracji, że mimo znajomości wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r., I SA 3153/01 nie potraktował wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z 6 kwietnia 1998 r., złożonego przez SNART, jako pochodzącego od uczestnika postępowania na prawach strony, w rozumieniu art. 31 par. 1-3 Kpa. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że wystąpienie przez SNART z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uzasadnione było celami statutowymi tej organizacji i przemawiał za tym interes społeczny, ponieważ zatwierdzone tabele mają niewątpliwie wpływ na sytuację reprezentowanych przez SNART podmiotów. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono w niej, że w toku postępowania administracyjnego skarżący żądał stwierdzenia nieważności orzeczenia o zatwierdzeniu tabel jako strona, gdyż powoływał się na przysługujący mu w tej sprawie interes prawny. Dopiero w skardze skierowanej do NSA zmienił stanowisko i powołując się na wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r., I SA 3153/01, który był mu znany już w dacie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, upatruje swoją legitymację procesową w art. 31 par. 1-3 Kpa. Zdaniem organu, wniosek SNART o stwierdzenie nieważności nie mógł być rozpoznany w oparciu o powyższy przepis. Zgodnie z nim, wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony wymaga stosownego wniosku. Żadnego z wniosków złożonych przez SNART w toku postępowania administracyjnego nie można uznać za takowy, albowiem w każdym z nich Stowarzyszenie powołuje się na swój interes prawny w postępowaniu. Na rozprawie, pełnomocnik skarżącego podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynane jest z urzędu lub na żądanie strony. Skoro Minister uznał brak interesu prawnego po stronie SNART, to powinien wszcząć to postępowanie z urzędu, ponieważ orzeczenie Komisji Prawa Autorskiego z 6 kwietnia 1998 r. w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń związku Artystów Scen Polskich za wykorzystanie ról aktorskich, realizacji reżyserskich i scenograficznych z tytułu nadania drugiego i nadań następnych oraz nadań równoczesnych i integralnych drogą radiową, telewizyjną, satelitarną, kodowaną i kablową zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu /art. 157 par. 2 Kpa/. Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 par. 3 Kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 par. 3 Kpa /"odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji"/ wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu, jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie - por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, str. 829. Reasumując, postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być bowiem dopiero wyjaśnione po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Podkreślał to wielokrotnie NSA w swoich orzeczeniach: "Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji /art. 157 par. 3 Kpa/, uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 par. 1 Kpa, organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania" - wyrok z dnia 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93 - ONSA 1995 Nr 3 poz. 145. Skarga nie jest zasadna. Wnosząc o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego, jak i składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący opierał swoje żądanie na interesie prawnym w sprawie, mimo że przynajmniej na etapie składania tego ostatniego wniosku znał wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r., I SA 3153/01. Tym samym wyznaczył granice rozpoznania sprawy przez organ administracyjny. Minister Kultury rozpoznał wnioski skarżącego pozostając w granicach sprawy, wyznaczonych żądaniami skarżącego. Z tego względu nie można postawić mu zarzutu, że podjęte przez niego działania były niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Kpa. Wszak kryteria legitymacji strony postępowania administracyjnego określone w art. 28 są diametralnie odmienne od przesłanek warunkujących udział organizacji społecznej jako uczestnika na prawach strony w postępowaniu toczącym się w cudzej sprawie /art. 31 par. 1-3/. Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie podziela w całej rozciągłości pogląd wyrażony w wielokrotnie już cyt. wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r., że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia tabel stroną jest tylko ta organizacja zbiorowego zarządzania, z której wniosku toczy się postępowanie. Skoro więc skarżący żądał wszczęcia postępowania nadzorczego powołując się na swój interes prawny w sprawie, a postępowanie wstępne wykazało, że nie posiada on tego interesu, to należy uznać, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego, jak i decyzja zaskarżona są zgodne z prawem. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego podniesiony na rozprawie. Organowi administracji służy co prawda prawo wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu /art. 157 par. 2 Kpa/, ale nie można mu czynić zarzutu, że nie skorzystał on z tego uprawnienia w sytuacji, gdy jest zdania, iż decyzja administracyjna nie jest dotknięta wadą, wskazaną w art. 156 par. 1 Kpa. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji wyroku.